Император, конечно, царь царей, поскольку империя это государство, состоящее из провинций, которые сами могли быть когда-то государствами. Но в некоторых случаях провинции, да и сама метрополия, могут не быть царствами (монархиями). Тогда император царь не только царей, но и республик.