В последние годы малый и средний бизнес все чаще сталкивается с ситуацией, когда арендуемое у государства или муниципалитета имущество, в отношении которого уже запущена процедура реализации преимущественного права выкупа по Федеральному закону от 22.07.2008 № 159-ФЗ, внезапно передается уполномоченным органом (например, Департаментом городского имущества, ДГИ) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственному унитарному предприятию (ГУП) или муниципальному унитарному предприятию (МУП). Формально такие действия собственника имущества не запрещены напрямую, однако на практике они блокируют или делают невозможной реализацию предпринимателем права выкупа, гарантированного федеральным законом. В настоящей статье анализируется механизм такого «обходительного» поведения публичных органов, судебная практика и вырабатывается пошаговая стратегия защиты для юриста, сопровождающего арендатора-претендента на выкуп.
1. Правовая природа преимущественного права выкупа по 159-ФЗ
Федеральный закон № 159-ФЗ регулирует порядок отчуждения из государственной или муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства (МСП). Ключевые условия возникновения права выкупа:
• непрерывное аренда имущества в течение не менее двух лет до дня подачи заявления;
• отсутствие задолженности по арендной плате;
• имущество не включено в утвержденный перечень государственного или муниципального имущества, не подлежащего отчуждению;
• арендатор является субъектом МСП на дату подачи заявления.
Закон носит императивный характер: при соблюдении условий уполномоченный орган не вправе отказать в выкупе, за исключением прямо предусмотренных случаев (ч. 4 ст. 4 159-ФЗ). Более того, ч. 3 ст. 3 Закона запрещает совершать сделки, влекущие отчуждение такого имущества третьим лицам, а также передачу его в хозяйственное ведение или оперативное управление в период рассмотрения заявления о выкупе.
Таким образом, законодатель прямо установил запрет на обход права выкупа путем изменения правового режима имущества. Однако на практике этот запрет нередко нарушается под формальным прикрытием «оптимизации управления имуществом» или «наделения предприятия уставным фондом».
2. Передача в хозяйственное ведение и оперативное управление: юридическая конструкция и пределы усмотрения собственника
2.1. Различия между хозяйственным ведением и оперативным управлением
В соответствии со ст. 294 ГК РФ, унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения, в пределах, определяемых законом. Казенное предприятие или учреждение осуществляет право оперативного управления в отношении закрепленного имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности (ст. 296 ГК РФ).
Общее для обоих вещных прав: собственник (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) вправе изъять имущество, закрепленное за предприятием, но только по основаниям, предусмотренным для прекращения права собственности (ст. 235, 299 ГК РФ). Это означает, что произвольное изъятие не допускается. Однако у собственника есть право первоначально передать имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление – и вот здесь возникает конфликт с 159-ФЗ, если на момент принятия такого решения арендатор уже заявил о выкупе либо срок для реализации права выкупа не истек.
2.2. Пределы дискреции публичного собственника
По общему правилу публичный собственник вправе распоряжаться имуществом по своему усмотрению, в том числе передавать его унитарному предприятию. Однако это правило действует только до момента возникновения у арендатора права выкупа по 159-ФЗ. С этого момента вступает в силу специальный запрет, установленный частью 3 статьи 3 159-ФЗ, который имеет приоритет над общими нормами о праве собственности.
Таким образом, ключевой тезис для юриста здесь следующий: сама по себе передача имущества от ДГИ в ГУП не незаконна, но она становится незаконной, если совершена в обход процедуры выкупа по 159-ФЗ.
3. Типовые схемы нарушения права выкупа
На основе анализа судебной практики и консультационной работы можно выделить три основные модели поведения уполномоченных органов.
3.1. Передача после подачи заявления, но до заключения договора купли-продажи
Арендатор подает заявление о выкупе. ДГИ вместо подготовки проекта договора купли-продажи издает распоряжение о закреплении того же имущества за ГУП на праве хозяйственного ведения. Далее арендатору сообщают: «имущество более не находится в казне, предмет выкупа отсутствует, 159-ФЗ не применяется». Суды признают такую схему незаконной, поскольку момент возникновения права выкупа связан с подачей заявления, а не с подписанием договора.
3.2. Искусственное создание оснований для изъятия у ГУП после передачи
Сначала имущество передается в хозяйственное ведение ГУП. Затем собственник (ДГИ) издает акт об изъятии имущества из хозяйственного ведения и передаче в казну, а после этого – о закреплении за другим ГУП или о продаже третьему лицу. Для арендатора это означает, что он лишается не только права выкупа, но и возможности оспорить сделку, так как формально права хозяйственного ведения прекращены по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК РФ). Однако, как разъяснено в п. 40 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ № 6/8 от 01.07.1996, собственник не вправе произвольно изымать имущество из хозяйственного ведения – только по основаниям, аналогичным прекращению права собственности (реквизиция, изъятие участка и т.д.). Использование этой схемы под видом «оптимизации» – прямое нарушение.
3.3. Передача в оперативное управление казенному учреждению как «нейтральная» сделка
Распространенный прием: имущество передается не в хозяйственное ведение ГУПа (которое является оборотоспособным), а в оперативное управление казенного учреждения. Аргумент: 159-ФЗ не запрещает оперативное управление, поскольку имущество не выбывает из публичной собственности. Однако это прямо противоречит ч. 3 ст. 3 159-ФЗ, где указано, что любые действия, влекущие отчуждение или передачу иным лицам (включая оперативное управление), в период реализации права выкупа запрещены.
4. Чек-лист юриста по спорам о передаче имущества от ДГИ в ГУП
Шаг 1. Убедитесь, что право выкупа действительно возникло
Прежде чем оспаривать действия Департамента городского имущества, проверьте соблюдение всех условий 159-ФЗ. Без этого суд откажет, даже если передача имущества в ГУП очевидно незаконна.
Что должно быть в наличии:
• действующий договор аренды недвижимости;
• срок аренды на день подачи заявления - не менее двух лет непрерывно;
• отсутствие задолженности по арендной плате (подтвержденное справкой арендодателя);
• арендатор на дату подачи заявления - субъект МСП (актуальная выписка из реестра ФНС);
• имущество не включено в региональный или муниципальный перечень объектов, не подлежащих отчуждению по 159-ФЗ;
• имущество не изъято из оборота (проверяется по выписке ЕГРН).
Если хотя бы одно условие не выполняется - право выкупа отсутствует, и дальнейшая стратегия бессмысленна.
Шаг 2. Зафиксируйте факт и момент передачи имущества ГУПу
Это основа вашей доказательственной базы. Без точной хронологии суд может не увидеть нарушения.
Что нужно получить:
• актуальную выписку из ЕГРН на имущество - в ней будет указано, кому принадлежит право (собственник - публичное образование, а ГУП указан как обладатель права хозяйственного ведения или оперативного управления), а главное - дата регистрации этого права;
• копию распоряжения ДГИ о закреплении имущества за ГУПом (запрашивается через адвокатский запрос или в порядке рассмотрения обращения гражданина);
• документ, подтверждающий дату подачи арендатором заявления о выкупе (с входящим номером и штампом уполномоченного органа).
После этого сопоставьте три даты:
1. дата подачи заявления о выкупе;
2. дата распоряжения ДГИ о передаче имущества ГУПу;
3. дата регистрации права хозяйственного ведения в ЕГРН.
Ключевой вывод для суда: передача (распоряжение и/или регистрация) произошли после того, как арендатор заявил о своем праве выкупа. Это прямое нарушение части 3 статьи 3 Закона № 159-ФЗ.
Шаг 3. Направьте претензию и задействуйте административные рычаги
До суда нужно создать максимум давления на ДГИ и одновременно зафиксировать добросовестность арендатора.
Претензия в ДГИ и руководителю ГУПа должна содержать три требования:
• отменить распоряжение о передаче имущества;
• возвратить имущество в состав казны (прекратить право хозяйственного ведения);
• заключить договор купли-продажи по цене, определенной на дату подачи заявления.
Претензия вручается под отметку или направляется заказным письмом с уведомлением.
Параллельно подготовьте:
• заявление в УФАС о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции (создание преимуществ ГУПу и ограничение конкуренции);
• обращение в прокуратуру по факту незаконной передачи имущества в обход федерального закона;
• уведомление уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) в вашем регионе.
Эти действия не гарантируют, что спор разрешится досудебно, но они:
• создают административную нагрузку на ДГИ;
• формируют доказательства для суда (вы будете ссылаться на них как на подтверждение разумности ваших действий);
• в редких случаях могут привести к отмене распоряжения до суда.
Шаг 4. Подайте заявление об обеспечении иска до или одновременно с иском
Это критически важный шаг, который многие юристы пропускают или затягивают. Без обеспечительных мер ДГИ или ГУП могут перерегистрировать имущество на другое лицо, и вы будете вынуждены подавать новый иск (виндикационный), что сложнее и дольше.
Какие меры заявлять:
• запрет ДГИ распоряжаться спорным имуществом (в том числе передавать его третьим лицам);
• запрет Управлению Росреестра совершать любые регистрационные действия в отношении этого имущества (включая регистрацию перехода права, обременений, аренды);
• запрет ГУПу совершать любые действия с имуществом, выходящие за рамки его сохранности.
Заявление об обеспечении подается в тот же суд, где будет рассматриваться иск (или уже рассматривается), и рассматривается в день поступления. Суды удовлетворяют такие ходатайства, если вы приложили:
• выписку ЕГРН с датой регистрации права ГУПа;
• копию заявления о выкупе с отметкой;
• доказательства направления претензии.
Шаг 5. Выберите правильный способ иска
В зависимости от того, как далеко зашел процесс передачи, выбирается основной иск.
Ситуация А. Имущество передано ГУПу, но еще не выбыло, право хозяйственного ведения зарегистрировано.
→ Иск о признании распоряжения ДГИ недействительным (ничтожным) на основании статьи 168 ГК РФ и части 3 статьи 3 159-ФЗ. Одновременно - иск об обязании заключить договор купли-продажи.
Ситуация Б. Право хозяйственного ведения зарегистрировано, но распоряжение ДГИ не оспаривалось, а арендатор узнал о передаче постфактум.
→ Иск о признании права хозяйственного ведения отсутствующим (статья 12 ГК РФ, пункт 52 совместного постановления Пленумов ВС и ВАС № 10/22). Это самостоятельный способ защиты, который позволяет аннулировать запись в ЕГРН.
Ситуация В. ДГИ уже отказал арендатору в выкупе со ссылкой на то, что имущество находится в хозяйственном ведении ГУПа.
→ Объединить в одном иске: признание отказа недействительным + обязание заключить договор купли-продажи + признание распоряжения о передаче ничтожным.
Ситуация Г. Имущество уже выбыло из ГУПа и передано третьему лицу (например, продано или закреплено за другим предприятием).
→ Виндикационный иск (статьи 301–302 ГК РФ) об истребовании имущества из чужого незаконного владения. Здесь бремя доказывания тяжелее: нужно показать, что третье лицо не являлось добросовестным приобретателем либо что выбытие произошло помимо воли собственника.
Шаг 6. Добейтесь судебной экспертизы для фиксации выкупной цены
ДГИ почти всегда занижает стоимость имущества, а после передачи ГУПу может вообще уклоняться от определения выкупной цены. Ваша задача - зафиксировать цену на законных основаниях.
Что делать:
• заранее закажите независимый отчет об оценке рыночной стоимости имущества на дату подачи заявления о выкупе;
• подготовьте рецензию на отчет государственного оценщика (если он уже выполнен), заказав ее в саморегулируемой организации оценщиков;
• в суде заявите ходатайство о назначении судебной оценочной экспертизы, поставив перед экспертом вопрос: «Какова рыночная стоимость имущества на дату подачи заявления о выкупе?».
Почему это важно: часть 3 статьи 9 159-ФЗ прямо указывает, что выкупная стоимость определяется на дату подачи заявления. Любая более поздняя оценка (после передачи ГУПу) юридически не должна применяться, но ДГИ будет на нее ссылаться. Судебная экспертиза отсекает этот маневр.
Шаг 7. Будьте готовы к типовым возражениям ДГИ и ГУПа
Противная сторона будет использовать стандартные аргументы. Заранее заготовьте контраргументы.
Возражение 1. «Собственник вправе распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению, в том числе передавать его в хозяйственное ведение».
→ Контраргумент: 159-ФЗ является специальным законом, а часть 3 статьи 3 устанавливает прямой запрет на передачу имущества иным лицам в период реализации права выкупа. Специальный закон имеет приоритет над общими нормами о праве собственности.
Возражение 2. «ГУП является добросовестным владельцем и не знал о процедуре выкупа».
→ Контраргумент: право хозяйственного ведения производно от права собственности публичного образования. Публичное образование (в лице ДГИ) не могло не знать о поданном заявлении. ГУП как юридическое лицо, созданное этим публичным образованием, не может ссылаться на собственную «неосведомленность».
Возражение 3. «Имущество передано не в хозяйственное ведение, а в оперативное управление, а 159-ФЗ этого не запрещает».
→ Контраргумент: часть 3 статьи 3 159-ФЗ запрещает любые действия, влекущие отчуждение или передачу иным лицам. Оперативное управление - это тоже передача иному лицу (казенному учреждению или ГУПу). Более того, правовой режим оперативного управления не меняет того факта, что арендатор лишается возможности выкупить имущество у публичного собственника.
Шаг 8. Особые случаи: банкротство ГУПа и субсидиарная ответственность
Если ГУП, получивший имущество, находится в процедуре банкротства или уже признан банкротом, стратегия меняется.
Что нужно знать:
• имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения, включается в конкурсную массу ГУПа;
• собственник (муниципалитет или субъект РФ) вправе изъять это имущество, но только по основаниям, предусмотренным для прекращения права собственности (статья 235 ГК РФ), а не произвольно.
Шаг 9. После выигранного суда - контроль исполнения
Получение решения суда в пользу арендатора - не финал. ДГИ часто затягивает исполнение.
Ваши действия:
• после вступления решения в силу получить исполнительный лист;
• предъявить его в службу судебных приставов;
• если решение обязывает ДГИ заключить договор купли-продажи, а ДГИ уклоняется - подать отдельное заявление о понуждении к заключению договора, после чего регистрация перехода права собственности производится на основании решения суда без участия ответчика;
• при задержке выплаты (если речь идет о компенсации) требовать проценты за пользование чужими денежными средствами по статье 395 ГК РФ.
Шаг 10. Когда стоит подключать уголовно-правовые и публичные механизмы
Этот шаг - не основной, но в отдельных делах он создает критическое давление на ДГИ.
В каких случаях:
• имеются явные доказательства, что передача имущества ГУПу была совершена умышленно для блокировки выкупа;
• размер ущерба для арендатора является крупным или особо крупным (сотни тысяч - миллионы рублей);
• ДГИ неоднократно совершал аналогичные действия в отношении других предпринимателей (системный характер нарушения).
Что необходимо подать:
• заявление в следственные органы о преступлении по статье 201 Уголовного кодекса РФ (злоупотребление полномочиями);
• ходатайство о привлечении прокурора к участию в деле в порядке статьи 45 ГПК или статьи 52 АПК;
• если есть основания полагать, что даты в документах ДГИ подделаны - заявление о фальсификации доказательств (статья 186 ГПК, статья 161 АПК).
Эти меры применяются осторожно и только при наличии убедительных доказательств, но их использование иногда заставляет ДГИ пойти на мировое соглашение на условиях арендатора.
5. Особые случаи
Передача имущества, обремененного ипотекой в силу закона (аренда-выкуп). Если арендатор имеет право выкупа, но ипотека не зарегистрирована, передача в хозяйственное ведение ГУПа прекращает право аренды? Нет. Согласно ст. 617 ГК РФ, переход права собственности (или права хозяйственного ведения) на арендованное имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды. Поэтому арендатор продолжает арендовать имущество у ГУПа, а ГУП становится новым арендодателем. Однако это не лишает арендатора права требовать выкупа у собственника (публичного образования) – именно собственник обязан продать имущество. В такой ситуации иск предъявляется одновременно к ДГИ и ГУПу.
Имущество передано в оперативное управление казенному учреждению – бюджетное учреждение ссылается на иммунитет. Иммунитет (ст. 120 ГК РФ) не распространяется на обязательства, возникшие из незаконной передачи. Учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами. В иске можно требовать изъятия имущества из оперативного управления и возврата в казну, а не взыскания с учреждения.
Заключение
Институт права хозяйственного ведения и оперативного управления создавался для эффективного управления публичной собственностью, но в руках недобросовестных органов он превращается в инструмент блокирования преимущественного права выкупа малого бизнеса. Судебная практика последних лет, включая акты Верховного Суда РФ, показывает, что суды постепенно отходят от формального подхода («собственник вправе делать что угодно со своим имуществом») и признают приоритет 159-ФЗ как специального закона, направленного на реализацию конституционного принципа поддержки предпринимательства.
Однако пассивная позиция арендатора почтигарантированно ведет к утрате права выкупа. Активная защита, включающая своевременные претензии, заявления в УФАС, обеспечительные меры и исковое оспаривание распоряжений о передаче имущества, позволяет не только восстановить право на выкуп, но и в ряде случаев добиться снижения выкупной цены за счет признания незаконным затягивания процедуры со стороны публичного органа.Кроме того, эффективная стратегия предполагает готовность сопровождающего юриста последовательно отстаивать позицию доверителя во всех судебных инстанциях, включая суд кассационной инстанции и Верховный Суд Российской Федерации.