В рамках статьи мы отследим ход судебного спора между РСО (Водоканал) и управлением МВД одного из областных городов. Сразу оговоримся – в тексте для краткости пишем МВД, но реально ответчиком было межмуниципальное управление МВД, а не само Министерство внутренних дел.
Предмет спора - правомерность отказа органов полиции в предоставлении РСО персональных данных лиц, зарегистрированных в жилых помещениях, для целей начисления платы за коммунальные услуги.
Дело в настоящее время передано на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.
В статье мы постарались разобрать коллизию между нормами жилищного законодательства, законодательства о персональных данных, Закона о полиции.
Итак…
Для любой РСО первоочередной проблемой при переходе на прямые договоры является получение актуальной информации о лицах, проживающих или зарегистрированных в том или ином МКД. Эта информация необходима для:
- корректного начисления платы при отсутствии ИПУ;
- идентификации должников при судебном взыскании задолженности.
Увы, на практике обнаружилось, что УО и ТСЖ нередко не располагают актуальными сведениями, ГИС ЖКХ содержит лишь количественные, но не идентификационные данные, а с 01.03.2023 года из выписок ЕГРН вовсе исключены сведения о ФИО собственников.
И вот при таких обстоятельствах РСО обращается непосредственно к органам МВД, осуществляющим ведение регистрационного учёта граждан…
Здесь сразу отметим, что РСО как оператор персональных данных самостоятельно определяет цели и способы обработки ПД своих абонентов. При этом РСО, являясь ИКУ, несёт обязательства перед потребителями по корректному расчёту платы.
Так вот, в мае 2023 года (напомним, ЕГРН к тому времени уже «обезличен») РСО направила в межмуниципальное управление МКД запрос о предоставлении в десятидневный срок в электронном виде следующих сведений о лицах, зарегистрированных в жилых помещениях по 100 741 (да-да, сто тысяч семьсот сорок один! Это почти весь город) адресу:
- фамилия, имя, отчество;
- дата и место рождения;
- серия и номер документа, удостоверяющего личность.
Правовым основанием запроса послужили абзацы 7–9 п. 6 Правил № 354, закрепляющие перечень сведений, которые УО обязана передать РСО при переходе на прямые договоры.
РСО расширительно истолковала данную норму, полагая, что она определяет не только обязанность УО, но и состав информации, которую РСО вправе запрашивать у любого уполномоченного органа. Это ключевой момент позиции РСО.
МВД радостно отказало в предоставлении запрашиваемых сведений, перечислив основания к отказу.
Во-первых, в отделении полиции ведётся личностный (по фамилии, имени, отчеству), а не адресный учёт граждан, в связи с чем предоставление сведений по списку адресов технически затруднено.
Во-вторых, запрашиваемую информацию надлежит получать от УО согласно территориальности обслуживания жилищного фонда города.
В-третьих, ведение учёта жилых помещений органами полиции не осуществляется.
Данный отказ стал предметом судебного обжалования, инициировавшего четырёхлетнее рассмотрение дела в судебных инстанциях.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований РСО, обосновав решение совокупностью следующих аргументов.
а) необходимость согласия субъекта персональных данных
Суд указал, что запрашиваемая информация может быть предоставлена органами МВД только при наличии согласия гражданина на передачу персональных данных в соответствии с Законом № 152-ФЗ, и исключительно в рамках государственной услуги по предоставлению адресно-справочной информации (АСИ) при соблюдении требований Административного регламента, утверждённого Приказом МВД России от 23.12.2022 № 984.
Суд опирался на буквальное толкование ст. 3 Федерального закона от 25.06.1993 № 5242-1, согласно которой АСИ предоставляется физическим и юридическим лицам по их запросам лишь при наличии согласия лица, в отношении которого такая информация запрашивается.
[Здесь позволим себе не согласиться… Суд не учёл разграничение между режимом предоставления АСИ (требующим согласия субъекта) и режимом передачи сведений о регистрационном учёте иным уполномоченным лицам.
В силу п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона № 152-ФЗ допускается обработку персональных данных без согласия субъекта, если такая обработка необходима для исполнения договора, стороной которого является субъект.
РСО, выступающая в статусе ИКУ по публичному договору водоснабжения (водоотведения), связана с каждым потребителем именно таким договором.
К слову, суды апелляционной и кассационной инстанций впоследствии убедительно опровергли данный аргумент суда первой инстанции, указав, что специальный порядок предоставления АСИ и общий механизм защиты персональных данных - это разные правовые режимы, не подлежащие смешению.]
Второй аргумент суда первой инстанции [простите за каламбур] сводился к наличию альтернативных источников информации. Мол, РСО не лишена возможности получать запрашиваемую информацию иным способом: путём обращения к ГИС ЖКХ, запроса сведений о собственниках из ЕГРН, либо непосредственно в УО.
[Снова поспорим! Суд оставил без должного внимания то, что ГИС ЖКХ содержит лишь количественные сведения (число зарегистрированных), но не идентификационные (ФИО, дата рождения, реквизиты документа), что прямо следует из пп. 8 п. 1 ст. 6 Закона № 209-ФЗ и подзаконных актов.
Во-вторых, с 01.03.2023 выписки из ЕГРН не содержат сведений о собственниках недвижимости, что полностью обесценивает ссылку на этот источник.
В-третьих, УО объективно не могут быть единственным источником, поскольку часть жилых помещений относится к индивидуальным жилым домам, для которых УО законом не предусмотрены.]
Третий довод суда был таков: «учитывая сложившуюся обстановку в Российской Федерации и мире», разглашение персональных данных может причинить вред неопределённому кругу лиц…
[И снова голос из-под коряги: «сложившаяся обстановка» не является правовым термином, не предусмотрена ни одним НПА в качестве основания для отказа в предоставлении информации. Применение подобных оценочных категорий в судебном акте, не подкреплённых конкретными нормами права, нарушает принцип законности и обоснованности судебного решения (ст. 15 АПК РФ). Суд апелляционной инстанции не воспроизвёл данный аргумент в своём постановлении, фактически дезавуировав его.]
Кроме того, суд сослался на Приказ МВД России от 23.12.2022 № 984 (Административный регламент), согласно которому АСИ о лицах, проживающих по конкретному адресу, может быть предоставлена только собственнику жилого помещения или его представителю.
[Здесь просто укажем, что Административный регламент является подзаконным актом, регулирующим порядок предоставления конкретной государственной услуги (АСИ), но не определяющим исчерпывающий перечень оснований для взаимодействия органов МВД с иными участниками гражданского оборота.
Та же ст.17 Закона о полиции, регулирующая режим банков данных, имеет более высокую юридическую силу по сравнению с ведомственным приказом. Если федеральный закон или принятые в его развитие нормативные правовые акты устанавливают право определённых субъектов на получение сведений из банков данных полиции, административный регламент не вправе это право ограничивать.]
Таким образом, после жалобы дело ушло в вторую инстанцию.
Арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования РСО в полном объёме, признав незаконным отказ МВД и обязав его предоставить запрашиваемые сведения. Чем руководствовался суд?
Суд апелляционной инстанции констатировал, что РСО как оператор персональных данных вправе обрабатывать ПД потребителей коммунальной услуги на основании п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона № 152-ФЗ без получения согласия субъектов персональных данных, поскольку такая обработка необходима для исполнения публичного договора, стороной которого является потребитель.
Обязанность МВД по предоставлению сведений о зарегистрированных лицах апелляционный суд достаточно красиво вывел из совокупности норм жилищного законодательства и законодательства о регистрационном учёте.
[Мы критикуем любые решения суда, поэтому и здесь отметим, апелляционный суд не разграничил право на обработку персональных данных (которое у РСО действительно имеется) и право на получение персональных данных именно от органов МВД (которое требует отдельного правового обоснования). Эти два правомочия не тождественны.
Наличие у РСО статуса оператора ПД означает лишь то, что РСО вправе законно обрабатывать персональные данные, которые поступили к ней на законных основаниях; само по себе это не создаёт корреспондирующей обязанности МВД передавать данные из своих банков данных.]
Также суд указал на обязанность органов миграционного учёта предоставлять сведения.
Апелляционный суд квалифицировал МВД как орган, уполномоченный вести учёт и регистрацию граждан, то есть как орган миграционного учёта, несущий корреспондирующую обязанность по предоставлению запрашиваемых сведений.
[Позвольте придраться к словам; МВД России действительно осуществляет функции в сфере регистрационного учёта граждан по месту пребывания и жительства. Однако перечень субъектов, которым полиция обязана предоставлять информацию из своих банков данных, прямо установлен в ч. 5 ст. 17 Закона о полиции и является исчерпывающим: это государственные органы и их должностные лица (только в случаях, предусмотренных федеральным законом), а также правоохранительные органы иностранных государств и международные полицейские организации. РСО в данный перечень прямо не включена. МВД приводило этот довод во всех инстанциях, однако апелляционный суд надлежащей оценки ему не дал, ограничившись общей ссылкой на право РСО на получение сведений.]
Также апелляционный суд указал, что наличие у РСО потенциальной возможности получить запрашиваемые сведения у других лиц не отменяет право РСО получить их у МВД.
[Верно с позиции общих принципов защиты субъективных прав, однако применительно к данному делу нуждается в оговорке. Право РСО на получение сведений из банков данных полиции не может быть безусловным хотя бы потому, что есть норма ч. 5 ст. 17 Закона о полиции.
Вопрос состоит не в том, вправе ли РСО в принципе получать персональные данные (тут ответ положительный), а в том, является ли МВД надлежащим субъектом - источником для конкретной РСО. Апелляционный суд оставил этот вопрос фактически без ответа.]
Что же сказано было в «первой кассации»?
Арбитражный суд округа оставил постановление апелляционного суда без изменения.
Суд округа воспроизвёл позицию апелляционного суда и дополнил её ссылкой на устоявшуюся судебную практику Верховного Суда РФ по аналогичным делам: определения от 21.02.2025 № 308-ЭС24-24486, от 08.10.2024 № 308-ЭС24-17090, от 24.05.2024 № 309-ЭС23-25340, от 27.05.2024 № 306-ЭС23-27856.
Суд округа констатировал, что доводы кассационных жалоб «направлены на переоценку выводов суда относительно обстоятельств, установленных по делу, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 АПК РФ».
[Ссылка на ст. 286 АПК РФ представляется сомнительной. МВД в жалобе указывало на то, что апелляционный суд не исследовал юридически значимые обстоятельства: соотношение объёма запрошенных данных с целями обработки; отсутствие у полиции обязанности вести реестр зарегистрированных прав на недвижимость; необоснованное включение в запрос 100 741 адреса (весь жилищный фонд, включая помещения с ИПУ, для которых количество проживающих не нужно). Эти аргументы представляют собой вопросы права (правильность применения нормы о минимизации ПД), а не переоценку доказательств.]
Далее была жалоба во «вторую кассацию», в передаче которой было отказано, но…
Заместитель Председателя ВС РФ - председатель Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ воспользовался полномочием, предусмотренным ч. 8 ст. 291.6 АПК РФ, и отменил определение судьи ВС РФ об отказе в передаче жалобы на рассмотрение коллегии.
Это уже сигнал нижестоящим в наличии сомнений в правильности их позиции.
Опираясь на текст определения, можно выделить следующие аргументы МВД, получившие «предварительную» поддержку в Верховном Суде.
Первый довод: ч. 5 ст. 17 Закона о полиции содержит исчерпывающий перечень субъектов, которым предоставляются сведения из банков данных полиции. РСО в данный перечень не входит и не является государственным органом или его должностным лицом.
Второй довод: принцип минимизации обработки персональных данных. Для корректного начисления платы за коммунальные услуги достаточно установить личность (ФИО) и количество проживающих. Реквизиты документа, удостоверяющего личность (серия и номер паспорта), для этих целей не требуются жилищным законодательством. Следовательно, часть запрошенных данных носит избыточный характер.
Третий довод: включение в запрос 100 741 адреса (весь жилищный фонд города) является несоразмерным, поскольку применительно к помещениям, оснащённым ИПУ, количество зарегистрированных для расчёта платы не требуется.
Четвёртый довод: у полиции отсутствуют сведения о собственниках жилых помещений (ведётся регистрационный, а не имущественный учёт), что делает исполнение судебного акта в части сведений о собственниках объективно невозможным.
В карточке дела уже есть запись о дате рассмотрения – 01.04.2026. Ждать осталось недолго. Мы постараемся сформулировать прогноз возможных исходов рассмотрения дела.
- Наименее вероятный: ВС РФ подтвердит позицию апелляционного и кассационного судов, квалифицировав обязанность МВД предоставлять РСО сведения о зарегистрированных лицах как вытекающую из системного толкования норм жилищного законодательства, законодательства о персональных данных и Закона о полиции.
Такой прецедент окажет благотворное влияние на всю отрасль ЖКХ (УО и ТСЖ будут рады безусловно).
- Наиболее вероятный: ВС РФ отменит акты апелляционной и кассационной инстанций, указав на нарушение принципа минимизации персональных данных, избыточность запроса и(или) ненадлежащий субъектный состав (РСО не входит в перечень ч. 5 ст. 17 Закона о полиции).
В этом случае УО и ТСЖ продолжат искать иные инструменты идентификации потребителей.
- Компромиссный: ВС РФ признает право РСО на получение минимально необходимого объёма данных (ФИО, количество зарегистрированных), но ограничит обязанность МВД применительно к реквизитам документов, удостоверяющих личность, и данным о собственниках.
Данный сценарий представляется наиболее сбалансированным с точки зрения интересов всех сторон, ибо РСО обижать нельзя (не для того прямые договоры затевались), но и персональные данные раздавать не следует (не для того ЕГРН закрывался).
Что имеем в остатке? Коллизия между Законом о полиции и жилищным законодательством.
С одной стороны, ч. 5 ст. 17 Закона о полиции устанавливает закрытый перечень субъектов, имеющих право на получение сведений из банков данных полиции; с другой стороны, нормы жилищного законодательства (ч. 11 ст. 161 ЖК РФ, абз. 7–9 п. 6 Правил № 354) создают для РСО законный интерес в получении идентификационных данных о потребителях.
Специальная норма имеет приоритет над общей; более поздняя имеет приоритет над ранее принятой; норма, обеспечивающая реализацию конституционных прав граждан на надлежащее коммунальное обслуживание, заслуживает широкого толкования.
Применение данных принципов к рассматриваемой ситуации не даёт однозначного ответа, поскольку ч. 5 ст. 17 Закона о полиции является специальной нормой в отношении информации из банков данных МВД, а нормы ЖК РФ являются специальными для отношений в сфере ЖКХ.
Принцип минимизации (его можно вывести по смыслу ч. 1 ст. 5 Закона № 152-ФЗ) требует, чтобы обрабатываемые персональные данные соответствовали заявленным целям обработки и не были избыточными по отношению к ним.
Для начисления платы за коммунальные услуги при отсутствии ИПУ необходимо знать: ФИО потребителя, количество постоянно и временно проживающих лиц.
При этом дата и место рождения, серия и номер паспорта являются данными, необходимыми для идентификации в целях судебного взыскания задолженности, но не для текущего начисления платы.
Следовательно, обоснованность запроса в части реквизитов документов, удостоверяющих личность, зависит от того, насколько расширительно ВС РФ будет трактовать «цели обработки» применительно к деятельности РСО.
Кроме того, МВД настаивало на том, что в отделениях полиции ведётся личностный (по ФИО), а не адресный (по адресу жилого помещения) учёт граждан, что делает невозможным исполнение требований РСО в заявленной формулировке. Суды апелляционной и кассационной инстанций данный аргумент фактически проигнорировали.
Между тем, если МВД действительно не может сформировать массив данных в разрезе по адресам, то судебный акт, обязывающий его предоставить такие данные, создаёт риск неисполнимости, что является самостоятельным основанием для его отмены.
Если ВС РФ поддержит позицию нижестоящих судов, для отрасли ЖКХ откроется новый легальный канал получения персональных данных потребителей.
Это, с одной стороны, позволит РСО корректно начислять плату и эффективно взыскивать задолженность; с другой стороны неизбежно создаст нагрузку на территориальные органы МВД, которым предстоит обрабатывать потенциально сотни запросов от тысяч РСО по всей стране.
Кроме того, единовременная передача данных о гражданах частным организациям в электронном виде без систематических мер контроля и защиты повышает вероятность утечки.
На наш взгляд, оптимальным решением стало бы закрепление обязанности МВД (либо другого уполномоченного органа) передавать в ГИС ЖКХ не только количественные, но и идентификационные данные о зарегистрированных лицах в объёме, необходимом для начисления платы. Это позволило бы сохранить централизованный контроль над персональными данными и одновременно обеспечить РСО доступ к необходимой информации единый канал.
Для этого нужна не только судебная практика, но и вызванные ею соответствующие изменения в федеральное законодательство.
Всё-таки такой огромный пробел в части регулирования информационного обмена между органами МВД, ведущими регистрационный учёт граждан, и РСО, осуществляющими расчёт платы за коммунальные услуги, нельзя раз и навсегда восполнить судебным толкованием.
Упомянутая в статье ч. 5 ст. 17 Закона о полиции является ключевой нормой, которой суды не уделили должного внимания. И потому было бы оптимально именно законодательное расширение перечня субъектов, имеющих право на получение минимально необходимых персональных данных из банков данных полиции в целях начисления платы за коммунальные услуги, либо создание механизма автоматизированной передачи идентификационных данных через ГИС ЖКХ.
Первое апреля не за горами. Поживём – увидим…