После истории с отменой тарифов, которые вводил Трамп, обсуждение этого вопроса становится всё более актуальным. И одного-единственного ответа на него не существует
Чтобы самому не придумывать, приведу слегка причёсанную публикацию директора программы экономического/государственного управления и доцента Школы государственного управления и государственной службы имени Буша при Техасском университете A&M Уильяма Норриса
В эпоху конкуренции великих держав вопрос о том, кто принимает экономические решения в Соединенных Штатах (США), перестал быть сугубо “про финансы” и стал прямым вопросом национальной безопасности. Экономические сделки, цепочки поставок, инвестиции и технологические потоки формируют стратегическую реальность не хуже военных планов, а иногда и быстрее их, потому что глобальную экономическую деятельность ведут прежде всего фирмы, а не государства
Суть современной экономической политики как инструмента национальной мощи в том, что государство целенаправленно использует свои полномочия и инструменты, чтобы направлять поведение коммерческих игроков и управлять внешними эффектами в сфере безопасности. Когда частные стимулы расходятся с приоритетами национальной безопасности, государство пытается вмешаться и выровнять траекторию, влияя на то, где инвестируют, что производят, кому продают, как строят логистику и где размещают критические активы
Проблема в том, что американская экономическая политика не устроена как единый штаб с понятным командиром. Она напоминает огромную сеть узлов, где разные ведомства применяют разные полномочия, часто в разных логиках и темпах. Традиционный подход сводился к перечню инструментов вроде санкций, экспортного контроля, тарифов, помощи развитию и инвестиций в критически важную инфраструктуру. Но список инструментов можно расширять бесконечно, а значит, он плохо помогает управлять системой стратегически. Более продуктивно начать с целей, ради которых экономические инструменты вообще применяются, и уже под них собирать доктрину, процессы, кадры и межведомственную координацию
Предложение Норриса опирается на простую базу из четырех типов деятельности, которые в сумме описывают основную массу полномочий экономического государственного управления
Продвижение - это манипулирование стимулами, чтобы расширять возможности американских компаний, инвесторов и институтов.
Протекционизм - вмешательство для защиты отраслей и секторов от рыночных тенденций, которые уже нанесли или могут нанести ущерб безопасности США
Предотвращение - меры для нейтрализации острых угроз, часто точечных и реактивных, например проверки сделок в Комитете по иностранным инвестициям в США
Наказание (в американском это 4P) - использование экономических рычагов, чтобы причинить ущерб объекту как самоцель, а не как побочный эффект ради другой задачи
Это важно потому, что США - правовая система, и экономическая политика оформлена как набор явно закрепленных полномочий, распределенных между конкретными органами. Когда правительство действует, оно делает это через законы, указы президента и нормативные акты, а “управление экономикой” на практике означает координацию множества юридически разных рычагов, которые принадлежат разным игрокам
И вот здесь возникает тот самый обескураживающий ответ на главный вопрос, кто на самом деле управляет экономической политикой Америки. Единого центра нет, а система фрагментирована до предела: более 1400 подразделений в 13 ведомствах и 10 федеральных агентствах делят полномочия и инструменты, связанные с экономическими аспектами национальной безопасности. Такая дробность означает две хронические болезни - инерцию и реактивность. Да, да
Многие структуры опираются на устаревшие системы и подходы, рассчитанные на прошлые эпохи угроз. Коммуникация между ведомствами часто идет через “силосы”, что осложняет планирование и скоординированную реализацию даже тогда, когда политическая воля уже есть
В норме система ждет четких указаний сверху. Экономические инструменты часто остаются в спящем режиме, пока не поступит сигнал из Белого дома или от инициативных руководителей ключевых ведомств. Это объяснимо логикой бюрократии, но стратегически ведет к тому, что США слишком часто включают экономическую мощь в режиме тушения пожаров, а не в режиме долгого конструирования преимуществ
Формально в центре межведомственной координации находится Администрация президента США. Но Совет национальной безопасности структурно заточен под кризисное реагирование, что ограничивает его возможности быть устойчивым долгосрочным интегратором экономической политики. Внутри аппарата президента заметную роль также могут играть Национальный экономический совет, Управление по научно-технической политике, Управление торгового представителя США, Управление по бюджету и управлению и Управление национального директора по кибербезопасности. Каждый из этих узлов приносит свою оптику, а значит, и свои приоритеты
Межведомственная работа обычно идет через иерархию комитетов по политике, межведомственных комитетов, их рабочих подгрупп и комитетов заместителей. Эти механизмы полезны, когда требуется решение по конкретному вопросу, но сама архитектура по умолчанию фрагментарна и реактивна. Она лучше собирает людей на срочное совещание, чем строит устойчивую стратегическую линию
Если вынести Белый дом за скобки, то в американской экономической политике есть традиционная большая четверка ведомств, которые чаще других оказываются в роли двигателей и координаторов. Министерство финансов США (Минфин) концентрирует ключевые полномочия в области санкций, борьбы с незаконным финансированием и защиты финансовой системы через Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведкой, Управление по контролю за иностранными активами и Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями
Институциональная культура Минфина традиционно тяготеет к макроэкономической стабильности и целостности финансовой системы, а не к стратегической логике безопасности, и это создает напряжение, когда экономические рычаги должны работать на геополитические цели
Министерство обороны США (Пентагон) также становится крупным игроком, хотя его мандат прежде всего оборонный. Его сила - развитое планирование, техническая экспертиза, бюджеты и стратегическая культура противодействия угрозам. Внутри Пентагона ключевые элементы включают Управление заместителя министра обороны по вопросам политики, Агентство перспективных оборонных исследований, Управление по обеспечению безопасности оборонных технологий и структуры исследований, разработок и закупок. Отдельно выделяются более явно экономические подразделения, включая Управление стратегического капитала и Управление глобальных инвестиций и экономической безопасности, которое оценивает риски сделок, выступает контактным лицом по линии Комитета по иностранным инвестициям в США, анализирует слияния и поглощения, влияющие на цепочки поставок оборонной промышленности, и разрабатывает меры по снижению рисков. Оно также участвует в механизмах вроде Team Telecom и вносит вклад в антимонопольные проверки Министерства юстиции США и Федеральной торговой комиссии США, параллельно сотрудничая с союзниками ради устойчивости промышленной базы в странах-партнерах
Министерство торговли США (Минторг) имеет центральное значение через экспортное регулирование и технологическое управление. Бюро промышленности и безопасности отвечает за экспортный контроль и ведет список организаций, подпадающих под ограничения, а структуры по обеспечению соблюдения экспортного законодательства расследуют нарушения. Дополнительную роль играют Управление международной торговли, Бюро экономического анализа и Национальный институт стандартов и технологий, которые дают аналитику, лидерство в стандартах, агрегацию данных и набор регуляторных инструментов. При этом традиционная ориентация на развитие торговли способна конфликтовать со стратегическими императивами безопасности в технологически чувствительных областях
Государственный департамент США (Госдеп) естественным образом становится интегратором там, где экономическая политика срастается с дипломатией. Его Бюро по экономическим и деловым вопросам поддерживает американские компании и инвестиционную повестку, а посольские команды, включая послов, торговых представителей, атташе Минфина и экономических сотрудников Госдепа, работают на “переднем крае” взаимодействия с иностранными правительствами и бизнесом. Отдельным нововведением стали команды по заключению сделок, которые мобилизуют межведомственные ресурсы ради конкурентоспособности американских фирм за рубежом, координируя технико-экономические обоснования, финансирование, техническую помощь и дипломатическое сопровождение, при поддержке центральной команды в Вашингтоне
Но даже эта большая четверка не закрывает всю картину. В экономическое управление вовлечены и другие игроки, включая Федеральную резервную систему, которая вообще исполнительной власти не подчиняется (см. сегодняшний конфликт), Министерство транспорта, Экспортно-импортный банк, Федеральную комиссию по связи, Национальный научный фонд, Комиссию по торговле товарными фьючерсами, Министерство сельского хозяйства, Федеральную торговую комиссию, Министерство энергетики и другие структуры. Их вклад может быть существенным, но он редко синхронизируется как часть единой стратегии, а значит, система снова возвращается к точечным решениям вместо общей линии
Конгресс США при этом остается важным, но структурно ограниченным участником. Информация поступает фрагментированно, юрисдикции разложены между множеством комитетов, и это усложняет последовательный надзор и стратегическое согласование. Отсюда возникает вопрос, достаточно ли Конгресс институционально подготовлен для эффективного законодательства и контроля в сфере экономической безопасности, или нужны изменения вроде нового комитета с соответствующими полномочиями либо координационного органа руководителей профильных комитетов
Фрагментация особенно заметна на примере двух ключевых межведомственных процессов. Первый - Комитет по иностранным инвестициям в США, который рассматривает сделки с иностранными инвестициями и приобретением недвижимости иностранными лицами и действует как межведомственный орган под руководством Минфина через Управление по инвестиционной безопасности. Его задача - выявлять и снижать риски национальной безопасности, связанные с доступом иностранных игроков к активам, технологиям и критически важным объектам. Полномочия опираются на раздел 721 Закона об оборонном производстве 1950 года, реализуются через Исполнительный указ 11858 и нормы раздела 31 Свода федеральных правил, а дополнительные факторы были расширены, в том числе Исполнительным указом 14083 в сентябре 2022 года. Существенным обновлением стал Закон о модернизации системы оценки рисков иностранных инвестиций 2018 года, расширивший юрисдикцию на отдельные неконтрольные инвестиции и некоторые сделки с недвижимостью. При этом комитет действует превентивно, но по логике случай за случаем, что затрудняет работу с быстро меняющимся массивом рисков и подпитывает дискуссию о механизмах, которые упростили бы одобрение безобидных сделок и блокирование явно незаконных транзакций
Второй процесс - режим экспортного контроля, который регулирует передачу товаров, технологий и услуг, потенциально опасных для национальной безопасности при поставке определенным получателям. Он начинается с определения характеристик и предполагаемого использования, затем следует классификация в Списке товаров, подлежащих контролю в сфере торговли. Экспортный контроль охватывает товары двойного назначения, коммерческие товары и менее чувствительные военные позиции, а требования к лицензированию зависят от страны назначения, конечного пользователя и конечного использования. Бюро промышленности и безопасности оценивает четыре фактора - что экспортируется, куда, кому и как будет использоваться. Управление этим режимом требует широкой координации под руководством Минторга с участием Пентагона, Госдепа, Минфина и разведывательных структур. Экспортный контроль создавался в холодную войну, но его расширенное применение в полупроводниковой отрасли в рамках более масштабной линии сдерживания технологического преимущества Китая создало нагрузку на существующие институты, включая Комитет по обзору экспортного контроля, и вновь подчеркнуло, что нынешние межведомственные механизмы плохо масштабируются
Именно поэтому вопрос о том, кто управляет экономической политикой США, правильнее формулировать так: управляет сеть, а не единый руководитель
Белый дом и его хозяин могут задавать импульс, большая четверка ведомств может тянуть каждый свою часть, независимые агентства и регуляторы могут усиливать или тормозить отдельные направления, а Конгресс способен менять законы и надзирать, но цельной стратегической машины по умолчанию не возникает
Отсюда ключевой вывод Норриса - США нужна более согласованная и доктринально выверенная система, которая умеет планировать, анализировать и координировать экономические инструменты национальной мощи, а также инвестировать в кадры, способные одинаково уверенно работать и в государстве, и в частном секторе
Нынешняя - устарела