Статья была опубликована в информационно-практическом журнале «Охраняется государством», выпуск №4/2025.
В декабре 2025 года исполняется пять лет с момента внедрения в отечественное законодательство о градостроительной деятельности понятия «комплексное развитие территорий» (далее – КРТ). Само появление отдельной 10-й главы Градостроительного кодекса Российской Федерации, полностью посвященной КРТ, означает особенный статус этого инструмента.
Споры об эффективности КРТ не затихают до сих пор: кто-то считает, что это инструмент продвижения девелоперских проектов, имеющий целью «максимизацию застройки» на отдельных участках. Однако хочу напомнить заявленные цели КРТ в ГрК РФ: на первом месте – устойчивое развитие муниципальных образований, повышение качества городской среды и улучшение внешнего облика, архитектурно-стилистических и иных характеристик объектов капитального строительства. И только потом указаны задачи развития жилищного строительства и инфраструктурного обеспечения, а также «привлечения внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий». Это, безусловно, очень верные акценты в приоритетах: на первом месте – устойчивое развитие. Среди известных 17 целей устойчивого развития из итогового документа саммита ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (2015) есть подцель No 11: «Устойчивые города и населенные пункты». Один из показателей – «сохранение Всемирного культурного и природного наследия». Таким образом, сохранение ОКН является частью усилий по обеспечению устойчивого развития муниципальных образований, что, в свою очередь, является первоочередной задачей КРТ. Связь между сохранением ОКН и КРТ кажется очевидной, однако на практике эта конструкция слабо реализуется.
Во многом связь между ОКН и КРТ слабо работает из-за ошибочного постулата о приоритезации жилищного строительства как базового формата реализации КРТ. Сейчас происходит пересмотр экономических параметров и финансовых моделей в сфере девелопмента. Абсолютно уверен, что тех сказочных показателей доходности проектов жилищного строительства, которые были два-три года назад и многим вскружили голову, уже никогда не будет. Надо трезво признать: произойдет процесс переосмысления, переоценки финансово-экономических показателей в сфере девелопмента. Мы придем к более скромным цифрам и большим срокам. Таким образом, в сфере девелопмента станут интересны проекты с меньшей маржинальностью и с большими сроками окупаемости. А вот в этом контексте работа с ОКН станет значительно более интересной, так как эти проекты становятся ближе по своим ключевым, в т. ч. рентабельности, показателям к «классическому» девелопменту.
Идея связать ОКН и КРТ обсуждалась неоднократно. Выдвигались различные предложения по модификации требований Федерального закона N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (73-ФЗ) в границах КРТ. Этот подход представляется ошибочным и крайне вредным. Целью применения КРТ в отношении ОКН ни в коей мере не должно стать снижение требований по сохранению объектов культурного наследия. КРТ должно способствовать решению прежде всего имущественных проблем, которые препятствуют сохранению историко-культурной ценности объекта культурного наследия.
Для многих ОКН характерна ситуация полного несоответствия имущественных отношений и требований 73-ФЗ. Многие неоднократно сталкивались с ситуацией, при которой земельный участок ОКН, стоящий на кадастровом учете, значительно меньше территории объекта культурного наследия. При этом реализация мер по сохранению ОКН является невыполнимой задачей, а ответственности с правообладателя ОКН никто не снимает.
Пятилетие КРТ – хороший повод для расширения сферы применения данного правового режима. Основной идеей нового вида КРТ должно стать обеспечение имущественных оснований для реализации задач сохранения ОКН. Этот комплекс мер должен обеспечить изъятие земельных участков и объектов капитального строительства в границах территории памятника в целях реализации комплекса мер по сохранению ОКН с последующей передачей лицу, реализующему данный комплекс мер. В настоящий момент такая правовая процедура отсутствует. Процедура изъятия и последующей передачи может быть аналогична тем процедурам, которые установлены для аварийных или ветхих объектов капитального строительства в рамках реализации решения о КРТ, с той только разницей, что для целей сохранения ОКН они подлежат не сносу, а, наоборот, восстановлению и реставрации. Именно такой подход в отношении ОКН можно назвать комплексным.
На практике это может означать следующее: при наличии отдельного земельного участка (менее 1 га) с руинами усадьбы, к которой ранее относился парк (более 35 га), который включен в территорию памятника и находится частично в частной, частично в неразграниченной государственной собственности, лицо, инициирующее КРТ данного ОКН, вправе претендовать на всю территорию памятника. При этом государство обязано нести расходы по изъятию имущественных объектов, находящихся на территории памятника, эксплуатация которых не соответствует целям сохранения ОКН, т. е. охранным регламентам, установленным для данного ОКН (градостроительные регламенты на территории памятника не действуют).
Представляется вероятным формирование пятого вида КРТ, который будет нацелен на сохранение ОКН и обеспечение правовых механизмов реализации этих задач. Обязательным условием реализации такого КРТ должен стать проект межевания, целью которого должно стать восстановление исторической парцелляции территории. Такое межевание должно обеспечить восстановление границ землепользования в исторических границах ОКН. Это важная часть мероприятий по сохранению наследия, которая может быть реализована в формате КРТ.
Необходимо предусмотреть возможность пересмотра границ территории ОКН, т. к. на практике они часто сформированы на минимальном расстоянии от стен памятника и не соответствуют ни историческому землепользованию, ни фактическим задачам по сохранению ОКН. При формировании территории КРТ в целях сохранения ОКН возможно рассмотреть не только саму территорию памятника, но и территорию в границах охранной зоны ОКН. Реализация КРТ в целях сохранения ОКН должна предусматривать формирование единого хозяйственного комплекса по аналогии с «единым недвижимым комплексом», обеспечивающим правовые и экономические гарантии осуществления комплекса мер по сохранению ОКН.
Дмитрий Наринский, академик отделения Международной академии архитектуры в Москве (МААМ), почетный архитектор России
Больше материалов – в выпуске информационно-практического журнала «Охраняется государством».