Андрей Прах — о том, как муниципальная реформа отменила всенародные выборы мэров
19 июня 2025 года вступил в силу новый базовый закон о местном самоуправлении (МСУ). Это последний и самый многострадальный документ из целого ряда нормативных правовых актов, принятых в развитие конституционных поправок-2020. Чтобы разработать, принять за основу, скорректировать и в конце концов одобрить реформу, парламенту понадобилось без малого пять лет. Замена старого «лоскутного одеяла» (так называли прежний муниципальный закон из-за огромного числа поправок, внесенных за два десятка лет) на новый всеобъемлющий документ обсуждалась на различных площадках с 2022 по 2025 год, однако ключевые новеллы, радикально меняющие существующий порядок, были инкорпорированы туда в самый последний момент. И среди них — фактическая отмена прямых выборов мэров.
Ползучий отказ от избираемости муниципальных должностных лиц, которая была завоевана в пылу борьбы местных властей с губернаторами и федеральным центром в 1990-х, начался с принятием первого базового закона о МСУ в 2003-м. Этот документ учредил институт сити-менеджеров — наемных руководителей городских администраций, утверждаемых в должности решением депутатов. Формальным главой муниципалитета при такой системе становился спикер горсовета, избирать которого всенародным голосованием не было нужды (хотя в отдельных городах, например, в Екатеринбурге, практиковался подобный необычный порядок). За 12 лет почти две трети региональных столиц перешли на «двуглавую» систему, то есть отказались от прямых выборов мэров.
Новый импульс этому процессу придали поправки 2015-го, давшие возможность определять градоначальника по конкурсу. Попробовать свои силы в борьбе за кресло мэра мог любой желающий, однако кандидатов, из которых депутатам предстояло выбирать руководителя муниципалитета, отбирала специальная комиссия, где решающее слово в подавляющем большинстве случаев оставалось за региональной властью.
Эта система выхолостила электоральную составляющую: сколько бы человек ни подавали документы, в финал всегда выходили будущий мэр и его «технический» соперник.
Осечки случались крайне редко и в основном в результате депутатской фронды. Через пять лет в стране насчитывалось уже всего семь административных центров, где градоначальников избирали на прямых выборах, а к 2024-му — четыре. Оплотами «всенародности» оставались Якутск, Хабаровск, Абакан (Хакасия) и Анадырь (Чукотка).
Сохранив формальную состязательность, конкурсная модель вскоре превратилась в гротеск. В Екатеринбурге о желании занять кресло мэра заявили 44 человека, а в Сургуте — сразу 66. Местные бизнесмены, активисты и те, кому просто не сиделось на месте, использовали возможность «баллотироваться» в градоначальники для привлечения внимания к своей персоне. Например, в Воронеже один из кандидатов пришел на собеседование в тюремной робе.
Новый базовый закон-2025 дал депутатам очередную опцию для определения мэра — так называемую губернаторскую модель. Она повторяет конкурсную с той лишь разницей, что кандидатов отбирает не специальная комиссия, а глава региона. Кроме того, она закрывает возможность для самовыдвижения: предлагать своих претендентов губернатору вправе только партии, представленные в Госдуме и заксобрании субъекта, общественная палата и совет муниципальных образований региона, а также Всероссийская ассоциация развития МСУ.
Бессмысленные собеседования с городскими сумасшедшими уходят в прошлое, а в процесс отбора кандидатов на законодательном уровне включаются парламентские силы, что добавляет конструкции легитимности.
Наконец, закон сделал губернаторскую модель обязательной для всех без исключения региональных столиц. Эта ключевая новелла была включена в реформу в самый последний момент и осталась незамеченной буквально никем: ни оппозицией, которая яростно критиковала переход на одноуровневую систему МСУ, ни журналистами, ни экспертами. О том, что в административных центрах больше не будет прямых выборов мэров — даже в Якутске, Хабаровске, Абакане и Анадыре, их жители стали узнавать в момент приведения местных законов в соответствие с федеральным.
Я тогда поинтересовался у одного из авторов реформы, главы комитета по конституционному законодательству Совета федерации Андрея Клишаса, не боится ли он, что активные горожане могут почувствовать себя обманутыми, ведь им никто не рассказал о столь принципиальной новелле до принятия закона. По-настоящему активные горожане могли бы потрудиться и изучить новый закон, лаконично ответил сенатор.
Держите новости при себе. Присоединяйтесь к Telegram «Коммерсанта».