Во второй половине XIX века Российская империя, переживала мучительную и неизбежную трансформацию. Манифест 1861 года, освободивший крестьян от крепостной зависимости, вырвал страну из многовекового сна, но его последствия подобно цепной реакции потрясли все устои. Огромная, инертная масса населения пришла в движение, и города стали точками притяжения этой новой энергии. Старая система городского управления, основанная на екатерининской Жалованной грамоте 1785 года, с ее шестигласными думами и сословными перегородками, оказалась подобна ветхой одежде, которая трещала по всем швам на стремительно растущем теле империи. Дворяне чуждались заседаний с купцами и мещанами, реальная власть была в руках полицмейстеров и городничих, а бюджеты городов были скудны и уходили на содержание полиции и тюрем. Города задыхались от отсутствия элементарного благоустройства: водопровода, канализации, мостовых.
Именно в этот момент, в 1870 году, император Александр II утвердил «Городовое положение» — документ, который на десятилетия вперёд определил судьбу российского города. Это не была спонтанная уступка; это был результат восьми лет кропотливой работы комиссий, собиравших данные со всех уголков страны, жарких споров в Государственном совете и тщательного изучения европейского, в первую очередь прусского, опыта. Авторы реформы, среди которых ключевую роль играли министр внутренних дел П.А. Валуев и директор Хозяйственного департамента А.Д. Шумахер, пытались найти хрупкий баланс между необходимостью дать городам самостоятельность для решения насущных проблем и незыблемым принципом самодержавного контроля.
Суть реформы заключалась в отказе от архаичного сословного принципа в пользу принципа всесословности и имущественного ценза. Вместо прежних «безгласных» дум учреждались две новые структуры: распорядительная Городская дума и исполнительная Городская управа, избираемые на четыре года. Во главе обоих органов стоял Городской голова, чья кандидатура непременно утверждалась губернатором или даже министром внутренних дел. Это совмещение постов было сознательным шагом, призванным сконцентрировать ответственность и облегчить контроль властей за деятельностью нового самоуправления.
Сердцем реформы, ее самым прогрессивным и одновременно самым уязвимым местом, стала избирательная система. Право голоса получили мужчины с 25 лет, платившие городские налоги с недвижимости или торговых предприятий. Однако это право было искусно сконструировано по прусскому образцу. Все избиратели делились на три курии — крупных, средних и мелких плательщиков, — каждая из которых вносила в казну треть общей суммы налогов и, соответственно, избирала равное число гласных в думу. На практике это означало, что горстка самых богатых купцов и промышленников получала такое же представительство, как и тысячи мелких лавочников и ремесленников. Система была откровенно олигархической, но у её создателей был свой резон: в стране с чудовищно низким уровнем грамотности и правосознания лишь собственник, чей капитал был напрямую связан с процветанием города, мог, по их мнению, проявлять реальный интерес к общественным делам. Либералы язвительно критиковали эту систему, указывая на абсурд ситуации, когда неграмотный мещанин, уплативший двадцатикопеечный сбор, становился избирателем, а профессор университета, снимающий квартиру, — нет. Консерваторы же, вроде Победоносцева, видели и в этой ограниченной системе угрозу устоям монархии.
Несмотря на эти ограничения, новые думы получили невиданные ранее полномочия. В их ведение перешли всё городское хозяйство: мощение улиц, устройство водопроводов и освещения, борьба с пожарами и эпидемиями, развитие народного образования и здравоохранения, попечение о торговле и благотворительности. Городам разрешили иметь собственный бюджет, формируемый за счёт оценочного сбора с недвижимости, сборов с торговых документов и права брать займы. Финансы стали тем рычагом, с помощью которого реформа начала реально менять облик империи.
Однако тень двуглавого орла неотступно витала над новыми учреждениями. Самостоятельность городского самоуправления была строго ограничена административной опекой. Губернатор мог приостановить любое решение думы, а высшей апелляционной инстанцией становилось Губернское по городским делам присутствие — коллегиальный орган под председательством губернатора, состоявший из высших чиновников губернии. Этот контроль был не только карающим мечом, но и, как ни парадоксально, подчас костылём. В условиях, когда многие гласные в провинциальных думах с трудом умели читать и писать, а заседания срывались из-за их неявки, именно губернаторская администрация часто инициировала жизненно важные решения по благоустройству и санитарии.
На практике реформа приживалась неравномерно. В Москве и Петербурге в первые же думы прошли образованные дворяне и интеллигенция. В провинции же власть прочно оседала в руках купечества. Но именно это купечество, прагматичное и знающее цену деньге, стало мотором городского прогресса. Средний городской бюджет с 1871 по 1889 год вырос в два с половиной раза. Расходы на народное образование по всей стране увеличились в семь раз, на медицину — в пять. В Нижнем Новгороде построили новый водопровод и открыли реальное училище, в столицах — десятки новых школ и больниц. Города, веками пребывавшие в запустении, начали обретать черты европейских центров.
Этот эксперимент по выращиванию гражданского общества в автократической почве был, однако, обречен на половинчатость. «Городовое положение» 1870 года стало классическим порождением эпохи «реформ сверху» — прогрессивным по замыслу, но компромиссным по исполнению. Оно дало городам экономические инструменты для развития, но оставило их под плотным политическим контролем. Оно пробудило общественную энергию, но направило её в узкое русло хозяйственных вопросов. Уже в 1892 году, при Александре III, последовала контрреформа, ещё более сузившая круг избирателей и усилившая административный надзор.
И всё же, именно эта реформа заложила фундамент современного городского управления в России. Она стала тем прорывом, который показал, что даже в условиях самодержавия возможна — и необходима — местная инициатива. История «Городового положения» — это история о том, как огромная империя пыталась шагнуть в Новое время, не отпуская вожжей; история противоречий, достижений и упущенных возможностей, без понимания которой невозможно до конца осмыслить весь сложный и драматичный путь России на рубеже XIX и XX веков.