К началу Первой мировой Россия уже почти двадцать лет жила в условиях казённой винной монополии, введённой Сергеем Юльевичем Витте в 1890-е годы. Продажа водки и крепкого спиртного стала исключительной прерогативой государства; доходы от неё давали около четверти всех бюджетных поступлений империи. И не смотря на это в обществе продолжали расти трезвеннические настроения, а в среде чиновников и части элиты зрела идея: война — удобный повод резко сократить потребление крепкого алкоголя и таким образом улучшить дисциплину, снизить бытовое насилие и «поднять нравственность народа».
Когда в июле 1914 года началась мобилизация, Николай II санкционировал беспрецедентные меры. 19 июля (по старому стилю) была запрещена розничная торговля водкой и крепкими спиртными напитками на время мобилизационной кампании, а указом от конца августа запрет был продлён «до окончания военных действий». На практике это означало закрытие казённых винных лавок и резкое урезание ассортимента в трактирах и ресторанах. Историки иногда называют это время периодом "сухого закона", хотя формально речь шла именно о крепких напитках; вино и пиво в разных категориях заведений продолжали продавать.
Особой головной болью для правительства стали так называемые "дворцовые города" — Царское Село, Петергоф, Гатчина. Это были не обычные уездные центры, а города под ведомством Министерства императорского двора, с дворцовыми резиденциями, гарнизонами, большим количеством офицеров, придворных, дачников и сезонных посетителей из высшей знати Империи. Их статус по многим вопросам (включая питейное дело) отличался от обычных губернских городов. Именно дворцовые города стали полигоном для специфического режима, который некоторые историки с определенного момента начали назвать «полусухим законом» — то есть не полным запретом, а системой жёстких, но не тотальных ограничений на торговлю алкоголем.
Логика власти была понятна. С одной стороны, императорский двор и высшая бюрократия хотели продемонстрировать пример «трезвого поведения» — невозможно было сохранить вокруг резиденций прежнее изобилие кабаков и трактиров, когда по всей стране закрывались казённые лавки. С другой стороны, полное запрещение любой продажи алкоголя там, где концентрировались офицеры, часто либо находящиеся в краткосрочном отпуске, либо раненые, военные чиновники и состоятельная публика, грозило всплеском нелегальной торговли, массовой фальсификации и ростом мелкой преступности. Это хорошо видно по региональным публикациям того времени - там, где запрет был слишком жёстким, быстро возникал чёрный рынок и торговля суррогатами.
В итоге 18 ноября 1914 года появляется распоряжение по Петергофу об особом режиме "дворцовых городов", который сохранял общий для всей Империи запрет на торговлю водкой и крепкими напитками (нельзя было продавать ни казённую водку, ни крепкие настойки, ни большинство ликёров), но разрешалась торговля виноградными винами крепостью не выше 16% алкоголя.
Ограничения касались не только крепости, но и формата торговли. В дворцовых городах в целом и в Петергофе в частности сохранялось правило, что даже разрешённые напитки можно реализовывать в основном «за столом» — то есть в ресторанах и трактирах, а не в виде широкой розничной продажи «на вынос» для простых горожан. При этом негласно было рекомендовано ввести этот режим только для заведений первого разряда - дорогих клубов, ресторанов и увеселительных заведений, так, чтобы доступ к алкоголю был упрощен для офицеров и высшей прослойки чиновников, а для «низов» доступ был по прежнему сильно ограничен.