«Боже, когда же перестанут издеваться над российской системой образования?» - наверное, так могут восклицать сегодня многие жители нашей страны.
И ведь их можно понять. Каждый день чиновники проводят какие-то реформы, но ситуация коренным образом в лучшую сторону не меняется. Вот об одном таком новшестве мне и хотелось бы рассказать сегодня.
New public management – вы когда-нибудь слышали о таком? Новое государственное управление - что, красиво звучит? Именно это NPM сейчас внедряется в нашей системе образования. Да и не только там, а во всей социальной сфере.
Думаете, вас это никак не касается? Еще как касается! Именно благодаря внедрению NPM в школах строится пресловутая рейтинговая система школ, благодаря которой происходит сегрегация детей, поощрение оптимизации системы образования, ориентирование на элитные школы для избранных учеников.
Что это за зверь такой - NPM?
Давайте разбираться. Начну немного издалека. Но только для того, чтобы понять всю суть сегодняшних реформ, и не только в образовании.
Начало формирования теории NPM принято относить к 1970-м годам, а именно - к теории общественного выбора в целом и трудам американского экономиста, бакалавра Гарвардского и доктора философии Чикагского университетов Уильяма Нисканена [1]. Мы же любим копировать все американское. У них ведь все якобы лучшее.
Так вот этот Нисканен рассматривал органы власти («бюро») как некоего экономического агента, который получает бюджет извне и который имеет монопольное положение на рынке [1].
Понимаете, да, к чему он клонит? Т.е. он рассматривает всю государственную деятельность, включая больницы, школы, детские сады, как бизнес, который действует в рыночных условиях, а прибыль не приносит. В таком ракурсе становятся понятными его дальнейшие выводы.
Согласно составленной Нисканеном модели, подобное положение создаёт стимул для бюро максимизировать (!!!) запрашиваемый бюджет, при этом «факторный излишек» (излишек производителя) у бюро будет всегда выше, чем в конкурентной отрасли, хотя оно не создаёт экономической прибыли. Поэтому бюрократическая организация заинтересована в том, чтобы получать максимальные бюджеты вне зависимости от того, каков был результат их деятельности (главное же – прибыль!). Однако, по Нисканену, организации, работающие в конкурентной среде, по экономическим причинам избавлены от подобных недостатков [1].
Не находите здесь какой-то извращенной либеральной логики, которая нам сегодня активно навязывается?
Следуя рассуждениям Нисканена, выходит, что государство себе во вред будет завышать расходы, поскольку оно не заинтересовано в результатах своей работы. Давайте сделаем следующий логический вывод – значит, получается, что верхнее руководство государства не заинтересовано в развитии страны. Иначе бы оно должно было отладить систему управления таким образом, чтобы она стала суперэффективной – с высокой производительностью труда, четким достижением целей и минимальными затратами и сроками. Что, разве не так?
Давайте просто проведем аналогию с коммерческой компанией. Разве там наемный генеральный директор не должен быть заинтересован в результатах своего труда? Почему-то у либеральных экономистов здесь не возникает сомнений! Да, бывает такое, что гендиректор плохо работает, и компания при нем становится неэффективной. Тогда в этом случае говорят, что просто гендиректор не соответствует требуемой квалификации.
Спрашивается, так почему такая же логика не применяется в отношении государства? Вопрос, конечно, риторический. Однако, что-то я увлекся…
Давайте продолжим про NPM. Исходя из приведенной «логики», генеральная линия многих реформ в англо-саксонских странах заключается в борьбе с принципиальной экономической «неэффективностью» традиционных «бюрократических» организаций в государственном управлении [1].
Так они подводят обоснование необходимости нового подхода к государственному управлению - NPM, для чего потребовалось заимствование управленческих технологий из частного сектора.
Какие главные характеристики NPM?
Вот они [1]:
1) Принципы государственного управления:
a. Государство рассматривается как поставщик определённых услуг, в т.ч. в части образования и медицины.
b. Желательна передача функций, связанных с непосредственным оказанием услуг, в частный сектор на конкурентных началах. Это означает, во-первых, конкуренцию государственных, частных и квази-негосударственных организаций за право оказывать государственные услуги, во-вторых - конкуренцию данных организаций за конечного потребителя этих услуг. А? Каково? Вот вам и обозначен переход к платным услугам в части тех же образования и медицины.
c. Ориентация на результат. Для органов власти это означает управление по результатам, для должностных лиц - оплату труда, поощрения и взыскания на основе достижения требуемых результатов. А вот вам как раз и обоснование внедрения системы рейтингов по показателям эффективности (тех самых KPI) в образовании, чтобы были лучшие школы, которым «всё», и худшие, которым сами знаете, что.
d. Клиентоориентированность. Цель государственного управления - удовлетворить нужды гражданина, предоставив ему услуги в необходимом ему объёме и с надлежащим качеством. Красиво, не правда ли? Т.е., по мнению сторонников Нисканена, без рынка целями государственного управления ну никак не может быть удовлетворение нужд граждан!
2) Предпочтительный способ организации системы управления.
Его можно условно назвать рыночным - в том смысле, во-первых, что «клиенты» могут выбирать, в какую организацию из множества обратиться за получением услуги, во-вторых - что организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил. А вот вам и элементы хозрасчета у госорганизаций появляются – взаимные договоры.
3) Предпочтительная форма управления NPM
Характеризуется уменьшением государственного вмешательства даже в общественный сектор (!!!) и использованием саморегулирования и рыночного (квази-рыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, кто оказывает государственные и социально значимые услуги). Для государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг, это означает значительную децентрализацию полномочий. А как вам такое? Сегодня мы как раз наблюдаем плоды такой «самостоятельности» у больниц в медицине. По состоянию, на 2017 год совокупная кредиторская задолженность государственных больниц и поликлиник составляла более 530 миллиардов рублей. И это одно из губительных следствий внедрения такого подхода в медицине.
В целом, можно назвать эти принципы «коммерциализацией общественного сектора».
Внедрение NPM в Великобритании
Так вот именно эти принципы впервые стала применять Маргарет Тэтчер.
В начале 1980-х правительство Великобритании решило, что традиционные схемы работы в социальной сфере неэффективны именно по тем самым причинам, которые были описаны выше [2].
И какое решение они нашли?
Вуаля - правительство Тэтчер решило искусственно создать рыночные отношения в социальной сфере. Сделать так, чтобы бюджетные организации конкурировали за граждан, как бизнес — за клиентов, и получали оплату в зависимости от результатов; при этом дать их управленцам больше свободы действий, контролировать не все внутренние процессы, а только достижение показателей [2].
Были внедрены эти принципы и в системе образования.
Для школ это означало 2 ключевых изменения. Во-первых, новые показатели качества работы школ и учителей, как правило, устанавливались по результатам школьников на национальных экзаменах или в диагностических учебных тестах. Проводит тесты не сама школа, а беспристрастные внешние оценщики. Результаты оценки качества школ обнародуются, например, в виде рейтинга. Также они могут отражаться на зарплате и карьере директора и учителей. Во-вторых, родители получили возможность «голосовать ногами» — выбирать для ребенка любую школу. Куда больше детей пришло, та школа больше денег и получает [2].
Ничего не напоминает эта система? Например, пресловутый ЕГЭ и мотивацию за него в виде рейтинговых баллов для школы? Ведь именно такая система сейчас внедряется в российских школах.
Последствия внедрения NPM в России и других странах
В 2010-х показатели эффективности ввели для российских школ: от них зависит, какую зарплату получат учитель и директор, дадут ли школе грант и какое место она займет в рейтингах [2].
Ну хорошо, вводят они показатели результативности и рейтинги школ, чтобы приблизить к рыночным условиям. Какие последствия этого подхода для образования?
Подробно их я разбирал в прошлой статье. Сейчас кратко повторю.
Наверное, одна из главных проблем — то, что показатели, по мнению школ, показывают не то, что важно.
KPI (ключевые показатели эффективности), основанные на результатах учеников, многое уводят в тень.
Как эти результаты были достигнуты? Как при этом чувствовал себя ученик?
Погоня за победами и баллами, как ни парадоксально, часто противоречит интересам учеников. Растет учебная нагрузка, не остается времени на подробные объяснения сложного, на интересное, но не обязательное. Школе становится выгодно сосредоточиться на тех учениках, которые могут быстро улучшить результаты; остальные оказываются в положении балласта. Сложнее выделять ресурсы на деятельность, которая напрямую на результатах не сказывается: классное руководство, спектакли, походы и т. д. [2]
Любопытно, но похожие последствия отмечают и в других странах и, в частности, уменьшение времени на преподавание.
Например, в Англии каждый четвертый учитель работает больше 60 часов в неделю, и только половина этого времени — уроки. Учителя разрываются между реальными интересами учеников и необходимостью демонстрировать результативность. Данные начинают подтасовывать, чтобы улучшить картину и уменьшить вероятность инспекции [2].
Самое опасное последствие оценки школ по результатам учеников — рост социального неравенства. Оно усиливается во множестве стран, внедривших рыночные принципы в школьную сферу (Швеция, США, Англия, Голландия, Франция, Чили и др.). Образованные и обеспеченные родители тщательно изучают рейтинги, способны хорошо выбрать школу и помочь ребенку там учиться. Именно их дети показывают самые высокие результаты [2].
Люди из рабочей среды просто отдают ребенка в школу, ближайшую к дому.
У 90% школ с «неблагополучным» контингентом — низкие или средние результаты.
Рейтинги запускают для них порочный круг. Уходят амбициозные учителя и более благополучные ученики, новых привлечь всё сложнее, учащаются проверки и штрафы. Учебный прогресс «слабых» учеников остается незамеченным, так как почти не отражается на показателях. В итоге дети из бедных семей ходят в школы, у которых всё меньше ресурсов [2].
Сергей Косарецкий, директор Центра социально-экономического развития школы Института образования, руководивший исследованием НИУ ВШЭ, говорит [3]:
«Все больше свидетельств того, что масштаб и интенсивность применения инструментов бизнес-управления не слишком хорошо влияет на качество образования. Скорее, как показывают наши исследования, отражаются негативно. Это проявляется в снижении психологического благополучия в школе, в выгорании учителей, стрессе учащихся, в практиках отсева и селекции учеников».
Между тем, за рубежом сегодня набирает силу совсем иной тренд — первоочередное внимание уделяется школам, которые работают в сложных социально-экономических условиях и при этом добиваются хороших результатов обучения. Причем без дополнительных денег, без административной поддержки. Такие школы называют резильентными (от английского resilient — живучий, устойчивый), а главная цель обучения — повышение шансов каждого ученика на успех в жизни [3].
Фактически такая школа работает как социальный лифт: ребенок может быть из семьи с низким достатком, но школа откроет ему путь туда, куда он при других обстоятельствах не попал бы [3].
Кто продвигает внедрение рыночных методов в социальную сферу?
Это делают наши заклятые западные «партнеры» - международные организации - ООН и Евросоюз, ОЭСР, МВФ и Всемирный банк. Все они активно поддерживают управление по результатам и рыночные механизмы в госсекторе [2].
А мы все продолжаем неизменно слушать Запад, не смотря на то, что уже очень много раз брали у них самый худший опыт. Чего только стоят страховая медицина с ОМС или Болонская система в образовании! Но все никак не можем понять, что нам вполне можно использовать наш собственный опыт, который был во времена того же Советского Союза.
Очень хочется верить, что мы все-таки в ближайшее время сможем развернуть вектор реформ образования в сторону нашего богатого советского опыта.
Уже в самое ближайшее время я планирую рассмотреть на канале подробно все недостатки и проблемы отечественной системы образования, а также предложу стратегию развития нашего образования. Так что не пропустите!
Ваши лайки и подписка помогут развитию канала! А еще приглашаю в мой Телеграмм, где еще больше интересной информации, анонсов публикаций, активностей по другим темам канала.
Поддержать канал можно ЗДЕСЬ. Вместе делаем большое дело для России!
Источники информации
1. Studwood. «New Public Management». (https://studwood.net/583200/pravo/public_management).
2. Нож. «Высокие достижения или открытость для всех? Почему рейтинговая система управления российскими школами увеличивает социальное неравенство». 09.03.2022 (https://knife.media/kpi-school/).
3. Вести образования. «Почему не стоит полагаться на рейтинги школ». 09.08.2019 (https://vogazeta.ru/articles/2019/8/9/quality_of_education/8838-pochemu_ne_stoit_polagatsya_na_reytingi_shkol).
