Слово «кадастр» восходит к греческому κατὰ στίχον, «строка за строкой», «вниз по строке», – эта фраза использовалась как обозначение описи имущества, подлежащего налогообложению в Византии и в этих же целях была заимствована венецианцами, откуда, собственно, кадастр и приобрел итальянский душок как catasto.
Средневековые европейские короли, князья и графы так ловко эквилибрировали этим словом на протяжении феодализма, что сложно найти в фискально-учетной системе вещь, им не названную. Тем не менее, современное содержание кадастра начинает вырисовываться в начале восемнадцатого столетия, когда целый ряд стран, а то и регионов, освоил его по-новому в небольшой промежуток времени. Вкратце, «парад» кадастров включил в свою программу:
- Пьемонтский кадастр, – инициирован в 1698 году Витторио Амадеем II(Victor Amadeo II – начинал как князь Пьемонт, закончил как король Сардинии); проводился группой экспертов (оценщиков и геодезистов) с широкими полномочиями (e.g. оценивать, и измерять, а также выявлять неучтённые для налогообложения земельные участки); несмотря на наличие землеустроителей в числе экспертов, ни межевание, ни картографирование не проводились.
- Каталонский кадастр, – старт дан интендантом (министром) финансов Хосе Патиньо (José Patiño) в 1715 году; эксплуатировалась традиционная методика деклараций дохода по форме, составленной администрацией Патиньо, но подаваемых владельцами налогооблагаемых угодий; декларации проверялись экспертами на местах, без составления карт (но, вероятно, с контрольными измерениями).
- Ломбардский (Миланский) кадастр, – проводился специально созданной в 1718 году Цензурной Комиссией (Census Commission), обладавший широкими полномочиями во главе с президентом де Миро (De Miro) и ответственным за техническую часть судебным математиком Мариони (Marioni); комиссия измеряла на местности и вычерчивала на карте каждый участок земли, принадлежавший отдельному владельцу; на карте ставился номер участка и налогооблагаемый доход; параллельно составлялся реестр, в котором все собственники перечислялись в алфавитном порядке, и напротив каждого имени прописывался номер участка, указанный на карте.
- Савойский кадастр, – тот же Пьемонтский Витторио настолько впечатлился опытом Ломбардии, что решил внедрить его в 1728 году в другой области, подчиненной ему, – герцогстве Савойя.
- Кастильский кадастр, – начат в 1749 году маркизом де ла Энсенада (La Ensenada), помогавшим Патиньо в создании Каталонского кадастра; – отсюда почти полная схожесть обоих.
Как видно, цель всех кадастров была сугубо фискальной: вырождение феодализма сопровождалось утратой центральными властями доходов с земли, как главного источника средневекового капитала, и королевские администрации выискивали способы наложить руку на столь заманчивый кусок, не нарушив при этом status quo со знатью. По мере реализации кадастров, оказалось, что они действительно увеличивают доходы, в первую очередь за счет нахождения и введения в систему налогообложения «утраченных» земель (после окончания Пьемонтского кадастра, поступление налогов выросло почти на треть, именно за счет увеличения налогооблагаемых участков). Приписываемые и переходящие из уст в уста, кадастрам «чудеса», как-то: ограничение прав знати и духовенства в пользу центральных администраций и/или создание предпосылок для справедливого налогообложения, – представляются весьма поверхностными суждениями, по крайней мере в отношении всех кадастров.
Самый известный, так называемый «наполеоновский», а на самом деле просто «французский» кадастр, явился апофеозом европейских тенденций XVIII века. Реализован де факто он был лишь в веке следующем и при другой общественной формации, именно из-за комплекса противоречий, связанных с землевладением. Французское королевство не было юридически единым: в зависимости от местоположения регионы делились на те, которые придерживались «общего права» (pays de droit coutumier) и на тех, где было «письменное право» (pays de droit écrit). К числу последних принадлежала треть Франции, в том числе Прованс, Лангедок, Дофине, – территории, входившие в одну из самых «старых», учрежденной в республиканскую эпоху, провинций Древнего Рима (Нарбонская Галлия – Gallia Narbonensis). Эти же регионы имели и специфическое налогообложение в части главного королевского налога – таллажа (taille): повсеместно в Королевстве применялся персональный налог (taille personnelle), введенный во времена Столетней войны как прямой налог с доходов от земли для всех лиц, за исключением дворянства и церкви. С течением времени, привилегии последних урезались, но в целом, к XVIII столетию, часть преференций сохранялась (e.g. во многих регионах дворяне не платили налоги за наследуемые земли и т.п.). В южных провинциях дело обстояло иначе: во-первых, они имели свои парламенты и выборные должности, во-вторых, в ряде коммун уже существовал кадастр (в некоторых – с XII века), – то есть были перечни (compoix) земель, подлежащих налогообложению вне зависимости от статуса собственника, то есть не имело значения, кто владел землей – дворянин или лицо третьего сословия, – каждый обязан был платить налог. Именно потому что налог привязывался не к персоналии, а конкретному участку земли, таллаж получил здесь определение «реального» (taille réelle[1]), то есть привязанного к реальной вещи (участку).
В апреле 1763 года, генеральный инспектор финансов Берти (Bertin) представил проект создания единого кадастра во всем королевстве. Но полгода консультаций, – в течение которых все высказали свое недовольство: юг опасался утратить самоуправление в части оценки и передачи полномочий откупщикам налогов по образцу северных территорий, север страшился лишиться привилегий и получить налогообложение в отношении каждого участка земли не взирая на лица по примеру юга, – доказали тупиковую неразрешимость ситуации.
Следующий шаг был сделан под марш революции: в сентябре 1791 года Учредительное Собрание приняло, с одобрения короля, декрет о создании кадастра с целью формирования справедливой налоговой базы посредством детального межевания. Практически тут же проект был заморожен по банальным причинам нехватки финансов. Однако установленные в 1790 году методики оценки позволили воплотить малую толику из задуманного: полномочия по картографированию передали на места, − департаменты и коммуны были почетно обязаны составлять планы по унифицированному образцу. Для создания стандартов и организации работ было учреждено Кадастровое Бюро (Bureau du Cadastre), возглавил которое Гаспар Франсуа де Прони. Именно де Прони разработал и предложил комплексный подход к созданию кадастра, − по его мысли централизованная система должна была объединить геодезические данные, кадастровое (т.е. по участкам собственности) и топографическое межевание, и экономическую инвентаризацию. В 1794 году была основана Школа кадастровых инженеров (Ecole des Géographes du Cadastre) резко увеличившая как качество образования, так и число компетентного персонала.
Однако нестабильная постреволюционная ситуация, дефицит средств, прения между государственными органами, задержки с введением метрической системы, проблемы с организацией продажи национализированной собственности, и, самое главное, успехи итальянской кампании парализовали претворение проектов в жизнь. Обученные землеустроители понадобились армии, и в 1801 году Кадастровое Бюро закрылось, а в 1802 той же участи последовала Школа кадастровых инженеров. Несмотря на все трудности, работы по кадастру продолжались, хотя и требования к системе значительно снизились: вместо составления карт в трех масштабах с разным уровнем генерализации, как было предложено в 1792 году, перешли на два масштаба, а детальность кадастровых карт свелась к межеванию массивов культивируемых земель, с последующей их оценкой.
Декларативный способ исчисления налогов и неадекватное распределение налогового бремени, вызывали множество апелляций собственников, что подвигло Консульский комитет (Comité des Consuls) еще раз утвердить срочную необходимость составления кадастра в ноябре 1802 года. Была принята уже апробированная методика кадастра пахотных земель, но совокупные протесты как органов управления (центральных и местных), так и собственников и сложность проведения масштабных землеустроительных и картографических работ в условиях войны в очередной раз приостановили работы. И землевладельцы и исполнительные структуры желали ведения кадастра непосредственно по земельным участкам. Их чаяния стали реальностью только в 1807 году, когда Наполеон, по совету Министра финансов Годи поддержал закон о создании кадастра на территории всей Империи[2].
Влияние наполеоновский идей в тех или иных сферах коснулось почти всех европейских стран, но в случае с кадастром очень сложно говорить о взаимосвязи французских начинаний и схожих работ, проводившихся в других странах. Например, в Пруссии, при проведении земельной реформы также использовались землеустройство и оценка, но «кадастром» результаты этих работ назвали только после объединения Германии. В Австрийской Империи формально существовали различные кадастры, в основном декларативные, так что применение новых методик межевания можно с одной стороны назвать «апгрейдом» существовавших систем, а с другой – созданием совершенно нового института. В Англии и Уэльсе словом «кадастр» не пользовались в принципе: исконная древняя система «направлений и линий» (metes and bounds), или семантического описания, постепенно начала вытесняться в XIX веке сначала планами, составленными в результате принятия Закона о десятине (Tithe Act1836) и требовавшего создания карт с указанием участков собственников, уплачивающих десятину, а затем, – общим межеванием, инициированным Законом о межевании для нужд артиллерии (Ordnance Survey Act1841), что совместно сформировало де факто ту же графическую систему учета земельных участков, что и европейские кадастры.
Ключевой, принципиальной, переломной чертой кадастров, начавших свой отчет в начале XVIII веке с пьемонтских инициатив (если исключить древние compoix нескольких французский провинций), является факт принятия отдельного земельного участка за учетную единицу (сначала – налогообложения, привязанного к владению землей), в то время как прочие кадастры касались в целом персонального дохода. Ломбардский кадастр добавляет к этому технические средства, картографию и реестр. Французский – закрепляет и совершенствует методики и администрирование. Далее почти все европейские страны, проводя работы по сбору существующей картографии, дополняя ее и восстанавливая, делают это уже на основе индивидуальных земельных участков, как учетных единиц, так что становится неважно как они это называют – кадастром, реестром недвижимости или ещё как-то.
Во второй половине двадцатого века кадастр претерпевает еще одну метаморфозу. В начале семидесятых годов англичанин Питер Дейл и канадец Джон Маклохлин издают широко известную в узких кругах книгу «Земельно-информационные системы[3]», в которой на основе экономических доктрин XIX века выстраивают понятие «парцеллярного кадастра», как системы, объединяющей юридические и физические характеристики объекта недвижимости. Примерно в это же время в Королевстве Швеция начинается пилотный проект по автоматизации правового реестра земельных судов и реестра объектов недвижимости (кадастра) в единую информационную базу. С развитием сети Интернет, к концу девяностых годов, вступая в XXI век, кадастр уже официально, на уровне профильной международной организации формулируется как земельно-правовая информационная система, базовой учётной единицей в которой выступает парцелла[4], тем самым ещё раз переобувшись содержанием. С другой стороны, большинство стран Европы по-прежнему именуют кадастром то, что привыкли и осуществляют его ведение в рамках традиций: во Франции он контролируется Министерством по бюджету и публичным финансам, в Германии – соответствующей службой на уровне региона; в Англии, как отмечалось, де факто его вообще нет, однако он-лайн картография поддерживается Учреждением по снабжению артиллерии измерениями (Ordnance Survey), хотя данные об участках в черте населенных пунктах также поступают от Агентства по оценке (Valuation Office Agency), проводящего оценку для налогов на недвижимость. Таким образом, все кадастры объединяет одна черта – учет данных в них осуществляется на основе единицы, называемой объектом недвижимости.
[1] “Real” в английском Real Estate имеет свое происхождение отсюда.
[2] См. Clergiot, Pierre. Aux Origine du Cadastre Général Parcellaire Français, 2003. http://www.fig.net/pub/fig-2003/PS_1/PS1_Clergiot.pdf
[3] Первое, оригинальное название отличалось. Коллеги переиздавали свое сочинение с небольшими редакциями, меняя название несколько раз: в 1988 году это уже было Land Information Management, в 2000 – Land Administration etc.
[4] См. FIG (Fédération Internationale des Géomètres – Международная Федерация Землеустроителей) Statement on Cadastre. The Statement On the Cadastre (FIG, 1995) http://www.fig.net. Те же позиции встречаются в Land Administration Guidelines, Economic Commission For Europe, UN, 1996, да и много ещё где.
#кадастр #что такое кадастр #кадастровый учет