Под сенью Таврического: депутатский мандат как бремя и привилегия
Избрание в Государственную думу Российской империи начала XX века – событие, способное вскружить голову кому угодно. Вчерашний земский деятель, адвокат, профессор или даже, страшно сказать, крестьянин, волею судеб и избирательных курий возносился на политический олимп, в самое сердце законодательной власти огромной страны. Таврический дворец, некогда дар Екатерины Великой своему фавориту Потемкину, а ныне – средоточие народных чаяний и политических баталий, распахивал свои двери перед новоиспеченными избранниками. Сам воздух здесь, казалось, был пропитан историей и ожиданием великих свершений. Мандат депутата – это не просто клочок бумаги, это символ доверия, это возможность влиять на судьбы миллионов, это, в конце концов, пропуск в высший свет, к которому многие так стремились.
Однако за блеском куполов Таврического и пафосом высоких трибун скрывалась проза жизни, подчас весьма далекая от идеализированных представлений о служении народу. Тяжкая это работа – заседать в Думе. Колоссальное напряжение умственных и физических сил, необходимость вникать в сложнейшие законопроекты, участвовать в бесконечных дебатах, отстаивать интересы своих избирателей – все это требовало недюжинной выдержки и самодисциплины. А если учесть, что многие из депутатов были людьми уже немолодыми, обремененными семьями и делами в своих губерниях, то становится понятным, почему соблазн немного отдохнуть, отвлечься, а то и вовсе махнуть рукой на скучное заседание, был так велик.
Официальная статистика, конечно, рисовала картину благопристойную. Взять, к примеру, Третью Думу, прозванную «октябристским маятником» за свою умеренность и готовность к компромиссам с правительством. По бумагам выходило, что депутаты в среднем пропускали всего лишь 13,8% пленарных заседаний. Цифра, как говорится, не блестяще, но и не ужасно. Особенно выделялись на этом фоне трудовики – представители крестьянства и демократической интеллигенции. Их показатель пропусков – 8,83% – мог бы служить примером для остальных фракций. Казалось бы, живи да радуйся, страна может спать спокойно, ее избранники денно и нощно пекутся о благе отечества.
Но, как это часто бывает, официальные отчеты и реальное положение дел существовали в параллельных вселенных. Бумага, как известно, все стерпит, и регистрационная книга в канцелярии Таврического дворца была тому ярким подтверждением. Сам факт регистрации отнюдь не гарантировал физического присутствия народного избранника в зале заседаний; более того, сама по себе подпись в книге не означала даже его появления в самом дворце на сколько-нибудь продолжительное время. Картина, ставшая притчей во языцех: к величественному подъезду Таврического подкатывает извозчик, из него выходит солидный господин, быстрым шагом направляется в канцелярию, ставит свою подпись в заветной книге и, не задерживаясь ни на минуту, возвращается к ожидавшему его экипажу, чтобы отбыть по своим, несомненно, очень важным делам. Дом, милый дом, или, быть может, уютный ресторанчик где-нибудь на Невском, манили куда сильнее, чем перспектива многочасового сидения в душном зале.
Иногда изобретательность депутатов в стремлении «отметиться» и исчезнуть достигала поистине виртуозных высот. Находились умельцы, умудрявшиеся расписаться не только за текущий день, но и за будущий, благо доступ к регистрационным спискам в канцелярии был относительно свободен. Это позволяло обеспечить себе «присутствие» на несколько дней вперед, освобождая драгоценное время для более приятных занятий. Можно представить себе степень негодования тех немногих ревнителей долга, кто действительно проводил дни напролет в стенах Думы, наблюдая за подобными фокусами своих коллег.
Неудивительно, что при таком положении дел заседания нередко оказывались на грани срыва из-за отсутствия кворума. Кворум – это то минимальное количество депутатов, которое необходимо для того, чтобы заседание считалось правомочным, а принятые на нем решения – законными. Для Третьей Думы, состоявшей из 442 депутатов, кворум был определен в одну треть от общего числа, то есть около 147 человек. Однако собрать даже такое количество избранников в зале бывало порой неразрешимой задачей. Особенно это касалось голосований, требовавших личного присутствия. Если обычное голосование «вставанием» еще как-то проходило при участии 100-180 человек (что уже само по себе часто сигнализировало об отсутствии кворума, если считать строго), то при поименном голосовании картина становилась совсем удручающей. Приставам и секретарям приходилось буквально обзванивать отсутствующих по телефону, упрашивая их явиться и исполнить свой депутатский долг. Редким праздником считалось, когда число голосовавших достигало 280 человек. А уж абсолютный рекорд посещаемости, зафиксированный осенью 1910 года во время перевыборов октябриста Александра Ивановича Гучкова председателем нижней палаты – 340 голосов – так и остался недосягаемой вершиной, свидетельством того, что при особой необходимости и личной заинтересованности собрать депутатов все-таки было можно. Но такие события были, увы, исключением, лишь подчеркивавшим общее правило.
Искусство отсутствия: кворум на бумаге и пустота в зале
Механизмы обеспечения «бумажного» кворума были отработаны до мелочей и демонстрировали изрядную долю изобретательности со стороны народных избранников. Таврический дворец, с его анфиладами комнат, просторными кулуарами, буфетом и библиотекой, предоставлял массу возможностей для того, чтобы формально числиться на заседании, но фактически заниматься чем угодно, только не законотворчеством.
Самый распространенный способ, как уже упоминалось, заключался в утреннем «набеге» на регистрационную книгу. Депутат, полный решимости посвятить день более увлекательным делам, чем слушание прений по очередному малоинтересному законопроекту, подъезжал ко дворцу, оставлял своего извозчика в нетерпеливом ожидании у подъезда – кони били копытами, кучер поправлял вожжи, – стремительно проходил в вестибюль, черкал свою фамилию в увесистом томе и тут же ретировался. Весь процесс занимал не более пяти-десяти минут. Зато в отчетах появлялась очередная галочка, свидетельствующая о неусыпной работе народного представителя. Некоторые, особо предусмотрительные, договаривались с коллегами или даже с младшими служащими канцелярии, чтобы те расписались за них. Это, конечно, было нарушением, но кто будет придираться к таким мелочам, когда речь идет о «слугах народа»?
Последствия такой «дисциплины» не заставляли себя ждать. Заседания часто начинались с большим опозданием, пока аппарат Думы пытался лихорадочно собрать необходимое число депутатов. Председательствующему приходилось по несколько раз объявлять перерывы, в надежде, что за это время кто-нибудь из отсутствующих все же соизволит явиться. Нередко эти надежды не оправдывались, и заседание приходилось переносить или вовсе отменять, что приводило к затягиванию законодательного процесса и накоплению нерассмотренных дел.
Даже если кворум формально и набирался к началу заседания, это вовсе не означало, что он сохранится до его конца. Многие депутаты, отсидев для проформы час-другой, тихонько покидали зал, отправляясь по своим делам. Кулуары Таврического дворца жили своей, отдельной от зала заседаний, жизнью. Здесь заключались сделки, плелись интриги, обсуждались последние новости и светские сплетни. Здесь можно было встретить влиятельных промышленников, лоббирующих свои интересы, журналистов, охотящихся за сенсациями, и просто праздных посетителей. Для многих депутатов время, проведенное в кулуарах, было куда более продуктивным и интересным, чем скучное сидение в зале.
Особенно остро проблема отсутствия депутатов ощущалась во время голосований. Председательствующий, объявляя о начале процедуры, часто с тоской оглядывал полупустой зал. Картина была типичной: на депутатских скамьях – зияющие пустоты, редкие фигуры, погруженные в чтение газет или собственные мысли. Когда же дело доходило до подсчета голосов, выяснялось, что их количество едва дотягивает до необходимого минимума, а то и вовсе не соответствует ему. Это ставило под сомнение легитимность принимаемых решений и давало повод для критики со стороны оппозиции и общественности. Газеты того времени пестрели фельетонами и карикатурами, высмеивающими депутатскую леность и недисциплинированность. Образ депутата-прогульщика прочно вошел в общественное сознание.
Показателен тот факт, что обычное голосование «вставанием», когда не требовалось персонального учета голосов, проходило при участии 100-180 депутатов. Это число, как правило, было значительно ниже кворума в 140-147 человек (для III Думы), необходимого для открытия заседания и принятия решений. То есть, сам процесс голосования зачастую проходил в условиях, когда, строго говоря, заседание не могло считаться правомочным. Но на это часто закрывали глаза, чтобы хоть как-то продвигать законодательную работу. Когда же требовалось поименное голосование по важным вопросам, ситуация становилась критической. Приставам приходилось буквально бегать по кулуарам, буфету и даже близлежащим ресторанам, разыскивая и призывая депутатов исполнить свой долг. Нередко такие поиски оказывались безрезультатными.
В такие моменты становилось очевидно, насколько хрупкой была конструкция российского парламентаризма. Законодательный орган, призванный выражать волю народа и участвовать в управлении страной, оказывался парализованным из-за банального отсутствия своих членов. Это не могло не подрывать авторитет Думы в глазах как правительства, так и общества. Чиновники свысока посматривали на «таврических говорунов», неспособных даже обеспечить собственную явку, а обыватели все больше разочаровывались в идее народного представительства.
Конечно, были и те, кто добросовестно относился к своим обязанностям, кто проводил в Думе дни напролет, вникая в каждую деталь законопроектов, участвуя в дебатах и отстаивая свою позицию. Но их усилия часто сводились на нет из-за пассивности и безразличия большинства. Можно представить себе их фрустрацию, когда важные инициативы проваливались не из-за идеологических разногласий, а из-за банального отсутствия голосов.
Эта проблема была характерна не только для Третьей Думы, но и для ее предшественниц и последовательниц. Однако именно в период относительной политической стабилизации после революции 1905-1907 годов, когда, казалось бы, должны были быть созданы условия для нормальной законодательной работы, депутатская недисциплинированность проявилась особенно ярко, став одной из характерных черт российского парламентаризма того времени. Пустые скамьи в зале заседаний Таврического дворца стали молчаливым укором системе, которая так и не смогла заставить своих избранников относиться к своим обязанностям с должной серьезностью.
Вечерние бдения и скучные материи: когда служба не в радость
Особую нелюбовь народные избранники питали к вечерним заседаниям. Если утренние часы еще как-то можно было перетерпеть, отметившись в регистрационной книге и проведя некоторое время в стенах Таврического дворца, то перспектива задерживаться до позднего вечера, обсуждая нудные законопроекты, мало кого прельщала. К вечеру силы иссякали, внимание притуплялось, а соблазны столичной жизни манили с удвоенной силой. Рестораны, театры, клубы, светские рауты – все это казалось куда более привлекательным, чем душный зал заседаний и монотонные речи коллег.
Именно на вечерних заседаниях проблема кворума стояла особенно остро. Зачастую к концу дня в зале оставалось лишь несколько десятков самых стойких или наиболее заинтересованных депутатов. Это создавало весьма специфическую атмосферу. Присутствующие, как правило, разбивались на небольшие группы, вели тихие беседы, читали газеты или дремали, убаюканные мерным голосом очередного оратора. Председательствующему приходилось прилагать немалые усилия, чтобы поддерживать хотя бы видимость порядка и работоспособности.
Иногда такое положение дел приводило к курьезным и даже скандальным ситуациям. Один из таких эпизодов, ярко иллюстрирующий нравы тогдашней Думы, произошел поздним вечером 25 апреля 1912 года. Заседание подходило к концу, в зале почти не осталось представителей центра и правых фракций, которые обычно составляли большинство и поддерживали правительственный курс. Тон задавала оппозиция, пользуясь малочисленностью своих оппонентов. В этот момент на трибуну взошел социал-демократ И.П. Покровский и разразился резкой обличительной речью, не стесняясь в выражениях. Председательствовавший на заседании октябрист Михаил Владимирович Родзянко, будущий председатель IV Думы, оказался в затруднительном положении. Чувствуя отсутствие поддержки большинства, он не решился прервать оратора или сделать ему замечание, опасаясь спровоцировать еще больший скандал. Оппозиция торжествовала, наслаждаясь своей минутой славы.
Но на этом злоключения того вечера не закончились. В довершение всего, когда страсти немного улеглись, в зал заседаний ввалился депутат Г.В. Скоропадский. Его состояние не оставляло сомнений в том, что вечер он провел отнюдь не за изучением законопроектов. Народный избранник был, что называется, «подшофе», или, выражаясь более деликатно, пребывал в состоянии повышенной веселости и словоохотливости, вызванной обильными возлияниями. Он нетвердой походкой направился к трибуне, громко требуя слова. Его намерения были очевидны: он горел желанием поделиться с коллегами своими мыслями, которые, надо полагать, в тот момент отличались особой оригинальностью и глубиной. Возникла неловкая ситуация. Коллеги по фракции октябристов, сгорая со стыда, бросились к Скоропадскому и с трудом уговорили его отказаться от своего намерения. По свидетельству очевидцев, один из них шепнул ему на ухо: «Плюнь ты на эту Думу, пойдем лучше в буфет, поправишь здоровье». Скоропадский, немного поколебавшись, внял этому мудрому совету, и инцидент был исчерпан, не успев перерасти в полномасштабный скандал. Однако этот случай надолго запомнился думцам и стал еще одним штрихом к портрету «слуг народа».
Помимо вечерних заседаний, депутаты также старательно избегали обсуждения специальных вопросов, требовавших особых знаний или глубокого погружения в тему. Одним из таких «нелюбимых» вопросов было, например, чиншевое право. Чиншевое право – это сложная юридическая конструкция, уходившая корнями в феодальное прошлое и регулировавшая право наследственного пользования чужой землей за определенную плату (чинш). Для большинства депутатов, не имевших юридического образования или опыта работы с земельными вопросами, эта тема была темным лесом. Разбираться в хитросплетениях чиншевых отношений, вникать в архаичные правовые нормы, выслушивать многочасовые доклады специалистов – все это казалось невыносимо скучным и утомительным.
Екатерина Яковлевна Кизеветтер, супруга известного историка и кадетского депутата А.А. Кизеветтера, часто присутствовавшая на заседаниях Думы, оставила в своем дневнике любопытную запись от 22 января 1908 года. В тот день как раз обсуждался вопрос о чиншевом праве. «Многие из депутатов, – писала она, – поразошлись по кулуарам, а кто остался, сидит – разговаривает». Эта короткая фраза как нельзя лучше характеризует отношение народных избранников к «скучным» темам. Зал заседаний пустел, а те немногие, кто все же оставался на своих местах, предпочитали заниматься более интересными делами: беседовать с соседями, читать газеты, писать письма или просто дремать. Легко вообразить, с каким трудом пробивали себе дорогу законопроекты, касавшиеся подобных специальных вопросов. Их обсуждение затягивалось на недели и месяцы, а принятые решения часто оказывались половинчатыми и неэффективными.
Такое отношение к своим обязанностям не могло не вызывать раздражения у тех, кто действительно пытался работать. В Думе были и специалисты, и энтузиасты своего дела, готовые часами обсуждать самые сложные проблемы. Но их голоса часто тонули в общем хоре равнодушия и апатии. Депутатская масса предпочитала заниматься политиканством, фракционными интригами или просто проводить время в свое удовольствие, игнорируя рутинную законодательную работу. Это создавало серьезные препятствия на пути реформ и модернизации страны, которые так были необходимы России в начале XX века. Вместо того чтобы стать эффективным инструментом преобразований, Дума рисковала превратиться в говорильню, оторванную от реальных нужд страны.
Законотворческие туманы: последствия депутатской лености и незыблемость мандата
Хроническое отсутствие многих депутатов на заседаниях и их откровенное нежелание вникать в суть обсуждаемых вопросов не могли не сказаться на качестве и темпах законодательной работы. Законопроекты, даже самые важные и неотложные, подолгу пылились в комитетах, их рассмотрение на пленарных заседаниях затягивалось до бесконечности, а принятые решения зачастую носили компромиссный и выхолощенный характер, если вообще удавалось их принять.
Представим себе картину: на повестке дня стоит важный законопроект, касающийся, скажем, аграрной реформы или рабочего законодательства. Докладчик от соответствующей комиссии монотонным голосом зачитывает основные положения, приводит цифры и факты. В зале – хорошо если наберется половина от списочного состава. Из присутствующих дай бог треть слушает внимательно, остальные либо отсутствуют мыслями, либо тихо переговариваются, либо вовсе покинули зал под благовидным предлогом. Начинаются прения. Выступают представители фракций, каждый со своей точкой зрения, часто диаметрально противоположной. Дебаты затягиваются, страсти накаляются, но конструктивного диалога не получается, потому что многие из тех, кто должен был бы участвовать в обсуждении и принятии решения, попросту отсутствуют. Голосование превращается в лотерею: удастся ли собрать кворум? Хватит ли голосов для принятия законопроекта или он будет похоронен под грузом депутатского равнодушия?
Такая ситуация создавала благодатную почву для лоббизма и кулуарных сделок. Влиятельные группы интересов – промышленники, землевладельцы, финансисты – через «своих» депутатов или путем прямого воздействия на отсутствующих могли проталкивать выгодные им решения или, наоборот, блокировать нежелательные законопроекты. В условиях, когда каждый голос был на счету из-за низкой явки, вес таких «договоренностей» значительно возрастал. Законотворческий процесс из публичного и гласного превращался в туманный и непрозрачный, где реальные решения принимались не в зале заседаний, а в тиши кабинетов и кулуаров.
Ни правительство, которое было инициатором многих законопроектов, ни сама Дума в лице ее руководства и наиболее ответственных депутатов, не могли кардинально переломить ситуацию. Попытки ужесточить дисциплину, ввести санкции за прогулы наталкивались на глухое сопротивление или обходились с помощью все той же депутатской изобретательности. Ведь каждый депутат, каким бы ни было его отношение к своим обязанностям, был избранным представителем народа и обладал мандатом, который давал ему определенные права и привилегии. Лишить его этого мандата было практически невозможно, если только он не совершал уголовного преступления.
Таким образом, в ряды народных избранников вплоть до 1912 года, а то и позже, неизбежно попадали персонажи, которые с точки зрения законотворческой деятельности были, мягко говоря, малополезны. Это могли быть люди, случайно попавшие в политику, преследовавшие исключительно личные карьерные или материальные интересы, или просто не обладавшие необходимыми знаниями, опытом и работоспособностью. Они могли месяцами не появляться на заседаниях, не участвовать в работе комиссий, не выступать с трибуны, но при этом исправно получать депутатское жалованье и пользоваться всеми сопутствующими благами.
Коллеги по Думе могли относиться к ним по-разному: кто-то с презрением, кто-то с иронией, кто-то с равнодушием. Но факт оставался фактом: эти люди были избраны в соответствии с действовавшим законодательством и имели полное право называть себя депутатами Государственной думы. Это обстоятельство вскрывало одну из фундаментальных проблем тогдашней избирательной системы и политической культуры. Народное представительство, задуманное как инструмент для выражения воли нации и участия общества в управлении государством, на практике оборачивалось своей противоположностью, когда места в парламенте занимали люди, не готовые или не желающие нести бремя ответственности, связанное с высоким званием народного избранника.