Помощь в написании научных статей. Консультационные и репетиторские услуги для студентов. "Магистр 34". Перейти на сайт. Связаться с нами, ответим на все ваши вопросы за 2 минуты: Telegram / WhatsApp / ВКонтакте / Т. 7-988-027-88-34.
Фрагмент статьи предоставлен для ознакомления.
Актуальность темы исследования заключается в том, что эффективность государственного управления – качественная категория, связанная с интенсивностью развития общества, она отражает глубинные процессы совершенствования, которые осуществляются во всех ее элементах. Такая широкая трактовка эффективности не противоречит узконаправленному ее пониманию. Оценка эффективности государственного управления требует комплексного подхода и использования множества критериев.
Анализ научных исследований и публикаций свидетельствует о том, что вопросам теории и методологи оценки эффективности государственного управления посвящены работы большого количества исследователей, в частности: М.У. Байсаевой, И. Барциц, Д.Р. Боязитова, О.Ю. Ереминой, А.В. Желтенкова, О.В. Жигарь, В.А. Ильина, Т.Ю. Лушниковой, А.Д. Мандриченко, А.Н. Саврукова, О.В. Филимонова, И.Ю. Чазовой, А.Е. Чичерина и др. Тем не менее, несмотря на широкий круг научных наработок по данной проблематики, методология оценки эффективности, и особенности ее применения в государственном управлении почти не рассматриваются. Малоисследованными остаются вопросы по формированию системы качественных показателей оценки деятельности органов государственного управления.
Целью статьи является определение теоретических предпосылок и методологических основ оценки эффективности государственного управления в современных условиях; определение основных особенностей методологии оценки эффективности государственного управления; обоснование критериев эффективности государственного управления.
Решение проблемы методологии оценки эффективности государственного управления требует разъяснения понятия "методология".
А.Н. Савруков, Н.Т. Савруков определяют методологию, как систему регулятивных принципов и правил деятельности, как способ приведения во взаимодействие объектов познания для выявления их имманентных свойств и отношений[1].
Метод – это теоретически осмысленный и логически обоснованный способ познавательной деятельности с целью получения достоверного знания об объекте изучения. Совокупность, а точнее – система теоретических обобщений, правил (принципов) и методов научно-познавательной деятельности, которая обеспечивает появление нового достоверного знания, и составляет собственно методологию[2].
Объективная и достоверная оценка эффективности государственного управления требует разработки адекватных критериев для ее осуществления. Критерии в управлении – мерила оценки, наиболее существенные, часто комплексные показатели, которые позволяют определить, классифицировать, оценить те или иные существенные аспекты управленческой деятельности, охарактеризовать то или иное качество управления[3].
Простота критерия эффективности в коммерческих организациях, целью которых, как правило, является получение прибыли, в значительной степени объясняется тем фактом, что деньги обеспечивают "общий знаменатель" для измерения результатов и доходов и позволяют напрямую их сравнивать. Эту концепцию необходимо расширить таким образом, чтобы ее можно было применить к процессу принятия решений в тех случаях, когда факторы, которые влияют на него, не поддаются прямому измерению в денежных единицах. Именно такие факторы присутствуют в государственном управлении, где монетарное измерение результатов, как правило, лишено смысла или невозможно. Итак, в сфере государственного управления необходимо найти некий заменитель денежной стоимости продукции в качестве мерила ценности. Этот заменитель обеспечит формулирование целей деятельности и разработку индикаторов для измерения степени достижения этих целей. Любое измерение, которое является индикатором влияния управленческой (административной) деятельности на достижение конечной цели, представляет собой измерение результата данной деятельности.
Таким образом, на современном этапе как сама категория эффективности, так и критерии ее оценки разработана и подробно исследована по отношению к управлению организацией, тогда как в мировой науке и практике нет общепринятых критериев оценки эффективности государственного управления. Слабая разработанность проблемы оценки эффективности государственного управления в отечественной теории и практике управления в значительной мере связана со сложностью и многогранностью категории "эффективность государственного управления", что делает невозможным полное перенесения существующих подходов к оценке эффективности управления с уровня отдельной организации на уровень государственного управления.
Понятие "эффективность государственного управления" – комплексное, многогранное и зависит от многих факторов (экономических, социальных, политических и др.), что затрудняет применение методов количественного анализа.
Определить результат государственного управления и оценить обусловленный им эффект весьма сложно и связано это, в первую очередь, со сложностью определения основных факторов, которые имеют непосредственное влияние на эту категорию. Вследствие этого среди ученых, на сегодняшний день, до сих пор отсутствуют четко определенные критерии оценки эффективности государственного управления и возникает мысль о методологии оценки эффективности государственного управления. Часто даже высказывается гипотеза о невозможности ее оценки[4]. Ситуация осложняется еще и тем обстоятельством, что в полном объеме управленческую деятельность практически нельзя оценить на какой-то определенный момент, поскольку результаты ее будут известны лишь в отдаленном будущем. Так же и деятельность аппарата управления является эффективной только тогда, когда деятельность объекта управления будет эффективной. Однако без постоянного количественного и качественного измерения эффективности управления оно не только не будет контролироваться, но и совершенствоваться.
О.В. Филимонов считает, что эффективность власти – это, прежде всего, ее приемлемость (аспект социальной эффективности). Речь идет о том, что общество не безразлично к тому, как осуществляется управление, оно заинтересовано в его высоком качестве[5].
И.Ю. Чазова, В.Ю. Войтович, И.А. Мухина выделяют три уровня эффективности:
-общая социальная эффективность (уровень государства и всей системы государственного управления);
-специальная социальная эффективность (эффективность функционирования субъектов государственного управления);
-конкретная социальная эффективность (эффективность деятельности органов управления и должностных лиц)[6].
А.В. Желтенков, А.В. Солодилов, С.А. Рябиченко также связывают эффективность с соотношением результатов и определяют ее как нормированный к затратам ресурсов результат действия или деятельности системы на определенном интервале времени (отношение эффекта к затраченному ресурсу, разница между ними, эффект при ограниченном ресурсе)[7]. Ученые исследуют два основных направления эффективности: телеологический и естественно-научный[8]. Согласно первому направлению под эффективностью системы понимается количественно выраженный положительный эффект, который система вносит в функционирование надсистемы, а в контексте второго предполагается введение физически измеряемого критерия эффективности на основании постулата о физической природе связей между системой и подсистемы.
В.А. Ильин и М.В. Морев предложили модель групповой действенности органов государственной власти как предпосылки эффективного управления. По их мнению, действенность подобна эффективности, является ее предпосылкой и состоит из ряда элементов (см. рис. 1).
В Великобритании также распространены два термина, означающие эффективность: "effectiveness" – эффективность и "efficiency" – действенность. Эффективность – это определение цели, измерение прогресса в достижении этой цели и рассмотрение альтернативных способов ее достижения. Она касается сферы достижения общеполитической цели и средств, которыми она достигается. Действенность – это минимизация затрат по отношению к выпуску (продукции, услуг, информации) по определенной цели и выбранным методикам. Она акцентирует внимание на взаимоотношениях издержек – минимизации затрат и максимизации выпуска[1]. Эти два понятия (effectiveness и efficiency) позволили выделить в мировой практике две совершенно разных дефиниции – эффективность и результативность, которые имеют разную смысловую нагрузку.
Анализируя опыт американских исследователей, в дополнение к рассматриваемым аспектам, мы получаем термин "производительность", который также используют в сфере государственного управления и под которым понимают соотношение между полученным результатом и затраченными ресурсами. Т.е. производительность, как и эффективность, выражается соотношением "затраты – выпуск". Между тем производительность предполагает максимизацию органом власти своих целей при минимальных затратах ресурсов[2]. Б. Мильнер считает, что эффективность и производительность взаимосвязаны между собой, но в то же время между ними существуют определенные различия. Производительность является более широким понятием, к которому относится определение эффективности. Оно синтезирует в себе, как утверждает Г. Бухгарта, аспекты экономии, результативности и эффективности[3].
Другой американский ученый П. Эпштейн приводит показатели производительности в государственном секторе[4]:
- прибыльность – повышение доходности (что не является приемлемым для государственного управления);
- техническая эффективность – это степень соответствия услуг требованиям и желанию общества (клиента) и зависит от окончательных результатов деятельности и их влияния на общество;
- экономическая эффективность – соотношение затраченных ресурсов (в количественном измерении – в денежных единицах, рабочем времени) к объему оказанных услуг, т.е. она связана с уровнем услуг, который можно обеспечить при имеющихся ресурсах.
Различие между экономической и технической эффективностью заключается в том, что при оценке экономической эффективности анализируют внутреннее состояние дел, собственную деятельность в институте власти, а техническая эффективность дает возможность анализировать внешние требования, оценивать влияние извне.
Шведский опыт оценки деятельности органов государственного управления демонстрирует модель (которая получила название аудит административной деятельности), основанную на парадигме "вклад – продукт", которая включает три составляющие[5]:
- экономичность (economy) – т.е. ориентацию на наименьшие расходы, в частности минимизацию стоимости ресурсов, направленных на деятельность по достижению определенного качества услуги с учетом законности использования государственных фондов. Т.е. устанавливается соответствие использования ресурсов потребностям, принадлежность количества ресурсов соответствующему качеству в определенное время, в необходимом месте, за разумную цену;
- эффективность (efficiency) – соотношение между продуктом в виде предоставленных товаров (услуг) и ресурсами, использованными на их создание. Анализируется технология и методы работы, сотрудничество подразделений, средства поощрения работников к сокращению затрат рабочего времени, практика лучшего опыта, который ориентирован на получение максимума продукта в сроках, количестве и качестве, которые соответствуют взносу и способам деятельности;
- результативность (effectiveness) – степень соответствия достигнутых результатов поставленной цели – норме. В процессе анализа результативности оценивается своевременность достижения цели, степень удовлетворения людей соответствующей программой.
Опираясь на подход к тождеству понятий эффективности государственного управления и эффективности деятельности органов государственной власти, американский ученый Г. Бухарт предложил рассматривать эти категории на основе трех теорий[6]:
- механистической (традиционной) теории эффективности государственного управления (модель "вклад – продукт");
- теории человеческих ресурсов, которая предусматривает существенное влияние человеческого потенциала на эффективность управления, где весомую роль играют социальные факторы: поведенческие и мотивационные[7]. Основное внимание уделяется личному опыту или характеристике личных качеств, которыми обладают успешные менеджеры. П. Друкер, рассматривая работу управляющего, настаивает на необходимости учиться быть эффективным, т.е. эффективность – это практика, практические навыки, которые нужно приобретать в процессе постоянного и кропотливого труда[8];
- теории организаций, которая, в отличие от предыдущих, рассматривает организацию как открытую структуру, на которую влияет внешняя среда, вследствие действия которой могут меняться цели, средства и стратегия организации. Для обеспечения эффективности организация должна адекватно приспосабливаться к изменениям, быть гибкой и способной контролировать внешнюю среду.
По мнению американских исследователей В. Рича и М. Винна, эффективность государственного управления связана с политической проблематикой в государственном секторе, поскольку именно на политическом уровне устанавливаются нормы, качество и количество работы, выполняемой государственными служащими.
Достижения американских ученых в области эффективности государственного управления имеют историческую подоплеку. Так, Г. Бухгарт выделяет следующие четыре периода развития движения за эффективность:
- первый период (1900-1940 гг.) – деполитизация власти, т.е. отделение политики от государственного управления. Создание в США различных организаций по оценке эффективности управления и общенационального бюро эффективности;
- второй (1940-1970 гг.) – сосредоточение внимания на вопросах экономии, идеи "общественной эффективности";
- третий (1970-1980 гг.) – изменение управления администраторами на управление менеджерами. В государственном управлении начинают использовать заимствованные методы из частного сектора, а к проблемам эффективности подходят с позиции контроля за расходами и эффективного расходования денег налогоплательщиков. Ставилась задача получать более высокую отдачу на каждый доллар затрат[9];
- четвертый (1980-1990 гг., логика подходов которого доминирует и в XXI в.) – в основу эффективности государственного управления положены принципы частного сектора и рыночные механизмы, инициаторами которых стали граждане и бизнесмены, а правительство избрало политику децентрализации.
Понятно, что в очерченном поле интересов человека и общества определить индикаторы непосредственного влияния управленческой деятельности почти невозможно, что объясняется как различиями в личном восприятии качественного уровня предоставляемой услуги, так и изменениями в общественных ожиданиях. Таким образом, разные исследователи предлагают достаточно широкий спектр критериев оценки управленческой деятельности и количественных параметров.
Для определения эффективности органа государственной власти необходимо понятие эффективности спроектировать на пространство и результаты его деятельности, определить ценностные аспекты для ее оценки.
Ценностные аспекты устанавливают особенности проведения оценки эффективности и содержание его контента в спектре его воздействия на общество, личность или сферу функционального применения. Комплекс ценностных ориентаций для проведения оценки может включать определение:
- субъекта оценки, заинтересованного в результатах анализа деятельности органа государственной власти: потребитель, сотрудник, партнер, контролирующий орган, рейтинговое агентство и т. др.;
- локального предмета оценки: функции, услуги или иного аспекта административно-управленческой деятельности;
- уровня анализа качества, услуг или продуктов деятельности;
- индикаторов и показателей, используемых в сфере или отрасли, для регулирования результативности;
- целевой направленности исследования (достижения, слабые и сильные стороны, анализ лишних затрат, выделение лучшего опыта);
- временного интервала оценки (для обеспечения гарантий достоверности сравнительных оценок поиске долгосрочных тенденций, периодичности максимумов и минимумов нагрузки на управленческую структуру);
- границ или стандартов для установления достаточности деятельности (стандарт достаточности эффективности, целевые задачи и ограничения).
Для оценки эффективности можно использовать следующие группы критериев: экономические, политические и социальные. Все они, безусловно, взаимосвязаны и взаимозависимы. Экономические критерии эффективности, которые поддаются количественному измерению, дают возможность оценивать и сравнивать страны, хотя нет единого универсального показателя экономического положения.
Оценки политического и социального положения, как правило, несут личностный оттенок или, хуже того, опираются на заангажированные критериальные базы, но они отчетливо проявляются в чувствах удовлетворения или недовольства социальных групп и важны для оценки рисков государственного управления[10].
Для оценки состояния и развития экономики известный Д.Р. Боязитов определяет степень эффективности государственного управления по таким индикаторам, как:
- темпы экономического роста (или ожидаемая рецессия);
- валовой внутренний продукт на душу населения (рост реального валового внутреннего продукта; реальный доход на душу населения; разрыв в доходах самого богатого и самого бедного населения);
- уровень инфляции и безработицы;
- стабильность денежной единицы.
По этим экономическим индикаторам можно сделать выводы относительно эффективности государственного управления в Российской Федерации.
К социальным критериям эффективности государственного управления можно отнести показатели, приведенные на рис. 2. Эти критерии призваны ориентировать управление на удовлетворение повседневных общественных потребностей и определять качество и результативность их решения.
Литература
1.Байсаева, М.У. и др. Системы показателей оценки эффективности государственного и муниципального управления / М.У. Байсаева, С.А. Ахмедов, Х.Б. Дагаева, Ш.Ш. Газгериев // Международный журнал прикладных наук и технологий Integral. 2019. № 4-1. С. 49.
2.Барциц, И.Н. Система государственного и муниципального управления: курс лекций: в двух томах. Т. 2. / И. Барциц. – Москва: Дело, 2019. – 540 с.
3.Боязитов, Д.Р. Совершенствование системы оценки эффективности государственного управления экономикой региона: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05 / Боязитов Давыд Рушанович; [Место защиты: Воронеж. гос. ун-т]. – Воронеж, 2018. – 184 с.
4.Друкер, П.Ф. Задачи менеджмента в XXI веке: учеб. пособие: пер. с англ. / П.Ф. Друкер [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://nsu.ru/xmlui/bitstream/handle/nsu/9031/druker_managementXXI_ru.pdf
5.Еремина, О.Ю. Теоретико-правовые основы оценки эффективности государственного управления в социальной сфере: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Еремина Ольга Юрьевна; [Место защиты: ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»]. – Москва, 2020. – 224 с.
6.Желтенков, А.В. и др. Эффективность государственного управления и качество жизни населения: монография / А.В. Желтенков, А.В. Солодилов, С.А. Рябиченко и др. – Москва: МГОУ, 2018. – 109 с.
7.Жигарь, О.В. О проблемах оценки качества и эффективности решений в органах государственного управления / О.В. Жигарь // Общество, экономика, управление. 2019. Т. 4. № 2. С. 16-22.
8.Ильин, В.А. Эффективность государственного управления. Политический цикл 2012-2018: точка зрения главного редактора / В.А. Ильин, М.В. Морев. – Вологда: Вологодский научный центр Российской академии наук, 2019. – 410 с.
9.Лушникова, Т.Ю. Основы государственного и муниципального управления. Государственное управление: учебное пособие / Т.Ю. Лушникова. – Челябинск: Изд-во Челябинского гос. ун-та, 2019. – 175 с.
10. Мандриченко, А.Д. Зарубежный опыт оценки эффективности деятельности органов государственного управления на региональном уровне / А.Д. Мандриченко // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2019. № 14. С. 166-172.
11. Савруков, А.Н. Методический подход и критерии оценки эффективности государственного управления в регионах / А.Н. Савруков, Н.Т. Савруков // Региональная экономика: теория и практика. 2020. Т. 18. № 1 (472). С. 118-132.
12. Филимонов, О.В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебное пособие / О.В. Филимонов. – Москва: Академия управления МВД России, 2019. – 106 с.
13. Чазова, И.Ю. и др. Эффективность государственного и муниципального управления: учебное пособие / И.Ю. Чазова, В.Ю. Войтович, И.А. Мухина и др. – Ижевск: Удмуртский университет, 2019. – 99 с.
14. Чичерин, А.Е. Эффективность государственного управления экономикой региона: содержание, оценка, направления повышения: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05 / Чичерин Алексей Евгеньевич; [Место защиты: Воронежский государственный университет]. – Воронеж, 2019. – 178 с.
15. Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. – Москва : Фонд "За экон. грамотность" и др., 1998. – 842 с.
16. Яковчук, В.И. Эффективность государственного управления и инструментарий ее оценки / В.И. Яковчук // Проблемы управления (Минск). 2018. № 2 (68). С. 99-104.