Принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) знаменовало собой новую веху в развитии контрольно-надзорной деятельности, в том числе и в сфере образования. Помимо множества новаций данный федеральный закон в качестве составной части государственного контроля (надзора), муниципального контроля предусматривает профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. При этом согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 248-ФЗ проведение профилактических мероприятий является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. Таким образом, превентивные, а не карательные меры должны быть основным способом обеспечения исполнения обязательных требований. В этой связи А.М. Переседов справедливо отмечает: «Проблема определения надлежащего места института превенции особо актуальна для законодательства в сфере контроля (надзора), поскольку в данной области активно проводится реформа, основными результатами которой должны стать переход от принудительного к превентивному типу осуществления государственного регулирования, сокращение случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям, снижение административного давления на контролируемых лиц» [1, с. 51].
Как и для контрольных мероприятий, для профилактических мероприятий предусмотрено их планирование и составление ежегодной программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, утверждаемой по каждому виду контроля.
Частью 1 ст. 45 рассматриваемого федерального закона предусмотрено семь видов профилактических мероприятий:
1) информирование;
2) обобщение правоприменительной практики;
3) меры стимулирования добросовестности;
4) объявление предостережения;
5) консультирование;
6) самообследование;
7) профилактический визит.
В рамках информирования контрольные (надзорные) органы осуществляют информирование контролируемых лиц и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований. Данное мероприятие осуществляется посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети «Интернет», в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии) и в иных формах.
Еще одним видом профилактического мероприятия является обобщение правоприменительной практики, которое направлено на решение следующих задач:
1) обеспечение единообразных подходов к применению контрольным (надзорным) органом и его должностными лицами обязательных требований, законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле;
2) выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих возникновению указанных нарушений;
3) анализ случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявление источников и факторов риска причинения вреда (ущерба);
4) подготовка предложений об актуализации обязательных требований;
5) подготовка предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.
По итогам обобщения правоприменительной практики контрольный (надзорный) орган обеспечивает подготовку не реже одного раза в год доклада, содержащего результаты обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа по каждому осуществляемому им виду контроля.
В целях мотивации контролируемых лиц к соблюдению обязательных требований контрольные (надзорные) органы могут проводить мероприятия, направленные на нематериальное поощрение добросовестных контролируемых лиц (меры стимулирования добросовестности). Соответствие контролируемого лица критериям добросовестности оценивается за период от одного года до трех лет в зависимости от категории риска, к которой отнесены деятельность контролируемого лица или производственный объект.
Также к числу профилактических мероприятий относится объявление предостережения. Как отмечается в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2022 № 11АП-21172/2021 по делу № А65-23154/2021, «в случае, когда контрольно-надзорный орган предполагает о наличии нарушений обязательных требований, но не имеет при этом подтвержденных данных, формирующих состав административного правонарушения, контролируемому лицу выдается предостережение. Выявление достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении» [2]. Вместе с тем, законодательство не предусматривает каких-либо санкций для объекта контроля (надзора) в связи с получением контрольно-надзорным органом данной информации, предоставляя возможность контролируемому лицу самостоятельно и добровольно устранить действующее или возможное нарушение обязательных требований. В связи с этим Д.Е. Зайков справедливо отмечает, что «институт предостережения, представляя собой меру профилактического воздействия, содержит и черты обязательного для исполнения предписания органа контроля – ненормативного правового акта. Подобная двойственность предостережения влечет неопределенность относительно его правовой природы и воздействия на права и обязанности объектов контроля» [3, с. 134].
В рамках консультирования должностное лицо контрольного (надзорного) органа дает разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований (самообследование) осуществляется в автоматизированном режиме с использованием одного из способов, указанных на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети «Интернет». При этом следует отметить, что данное мероприятие не является тождественным самообследованию образовательной организации, проводимому в порядке, утвержденном приказом Минобрнауки России от 14.06.2013 № 462.
В ходе профилактического визита контролируемое лицо информируется об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска. Также в рамках данного визита может осуществляться и консультирование контролируемого лица. Существенной особенность такого визита, принципиально отличающей его от контрольно-надзорных мероприятий, является то, что контролируемое лицо вправе отказаться от его проведения, а также то, что при проведении профилактического визита не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований.
Рассматривая данные виды профилактических мероприятий в целом безотносительно к отдельным видам контроля (надзора), А.Е. Молчанов делает вывод о том, что «консультирование, профилактические визиты и самообследование проводятся только с согласия контролируемых лиц либо по их инициативе» [4, с. 20], что существенно отличает данные мероприятия от контрольно-надзорных.
Завершая данный обзор, необходимо отметить еще одну профилактическую меру: формирование и утверждение контрольно-надзорными органами проверочных листов в целях снижения рисков причинения вреда (ущерба) на объектах контроля и оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий. Проверочные листы представляют собой списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований.
За рубежом подходы к осуществлению контрольно-надзорной деятельности и осуществлению профилактических мероприятий, направленных на профилактику нарушения обязательных требований, значительно отличаются от российских.
Рассматривая европейскую практику контрольной деятельности в сфере образования, исследователи отмечают, что страны существенно отличаются в части того, как они используют «не-наказательные» методы, включая убеждение, обратную связь и поддержку в целях мотивации улучшения школ. Австрия и Швейцария по большей части идут именно по этому пути. Другие страны выглядят как более полагающиеся на санкции, такие как закрытие школы, предостережения и реорганизация школ в целях улучшения и обеспечения соответствия требованиям. Англия — одна из немногих стран в Европе, сочетающая жесткий подход к регулированию с подходом к развитию [5].
В достижении цели по профилактике нарушения обязательных требований интересен опыт Австрии в области оценки качества образования. Так, в Австрии отсутствуют законодательные требования по обязательной самооценке образовательных организаций, однако школы обязаны подготовить отчет о качестве, в котором они представляют свои сильные и слабые стороны, планы по развитию, а также их особенности. Для внешней оценки не характерно ее проведение коллегами (peer evaluation), поскольку основная идея заключается в том, что самооценка работы школы в последующем может быть проверена компетентным инспектором, а затем могут быть обсуждены, спланированы и организованы меры по улучшению для каждой школы. Инспекторы читают и оценивают школьные отчеты о качестве, составляют свои собственные региональные отчеты о качестве своих школ и помогают школе оценивать их работу. Школьные инспекторы находятся в постоянном диалоге со школой, за которую они несут ответственность, у них есть контролирующая функция, но они также поощряют и сопровождают школы на пути к образовательному совершенству [6].
В Англии вопросы инспекции в образовании возложены на Офстед (Ofsted) – Офис (Инспекция) по стандартам в образовании, услугам для детей и компетенциям, который является неправительственной организацией. Его задачей является проведение инспекций услуг, обеспечивающих получение образования и компетенций обучающимися всех возрастов, а также инспектирование и регулирование услуг по присмотру и уходу за детьми. В контексте профилактических мероприятий, направленных на предотвращение нарушения обязательных требований, пожалуй, следует отметить лишь информирование и обобщение правоприменительной практики, в рамках которого публикуются отчеты о проведенных инспекциях и исследованиях, которые могут улучшить общее качество предоставляемых образовательных услуг, а также информирование политиков об эффективности услуг сферы образования [7].
Поскольку Германия является федеративным государством c высоким уровнем автономии его субъектов (федеральных земель), то школьная инспекция организуется федеральными землями самостоятельно. При этом между ними существуют значительные различия вплоть до земель, в которых инспекции вообще нет. Вместе с тем, в законодательстве земель вопросы инспектирования образовательных организаций в целом, в том числе мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований урегулированы достаточно рамочно и фрагментарно.
Так, например, в § 86 Закона о школах Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия от 15.02.2005 [8]отмечается, что надзорные органы обеспечивают развитие и обеспечение качества школьной работы. Они поддерживают развитие школ и развитие центров, в частности, посредством процедур системного консультирования и продвижения мер оценки школ и центров, а также посредством их собственной оценки.
А в § 129 Закона о школах Федеральной земли Брандербург [9] отмечается важная роль консультирования школ как задачи надзора за школами, которая готовит к встрече с новыми педагогическими проблемами и способствует педагогической самоответственности учителей и школ. Кроме этого, в рамках надзора за школами предоставляются отзывы о школьных отчетах, а также консультирование по вопросам внутренней оценки, а также информирование о результатах внешней оценки.
В Ирландии в части профилактики Служба по надзору в сфере образования (The Inspectorate):
• продвигает передовой опыт и обеспечивает совершенствование школ, консультируя учителей, директоров и советы директоров школ;
• публикует отчеты об инспекциях отдельных школ и образовательных центров;
• публикует отчеты о предоставлении учебных программ, преподавании, обучении и оценке в целом в системе образования [10].
В соответствии со ст. 13 Закона Ирландии об образовании 1998 г. Инспекторы также обязаны консультировать учителей и администрацию школы по вопросам исполнения их обязанностей, а также консультировать родителей и родительские ассоциации [11]. Школьная самооценка является обязательным требованием. В рамках консультативных посещений инспекторы могут давать некоторые оценочные комментарии по поводу проводимой самооценки [12].
В отличие от инспекционных проверок образовательных организаций, которые в Финляндии не осуществляются, система оценки качества образования сосредоточена на самооценке образовательных организаций, а также на оценке образовательных результатов и тематическом оценивании, которое осуществляет Финский центр оценки образования (Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi), который является подведомственной организацией Министерства образования и культуры. Согласно ст. 2 Закона об этом центре [13] к числу его задач относятся в том числе поддержка организаций, осуществляющих обучение в вопросах, относящихся к оценке образования и менеджмента качества образования, а также развитие оценки образования. При этом детализация данных задач в этом законе отсутствует.
Во Франции модель контрольной деятельности является фактически инспекционной. Раздел IV «Проверка и оценка образования» Кодекса образования Франции [14] из профилактических мер предусматривает, пожалуй, лишь обобщение правоприменительной практики, в рамках которой Генеральная инспекция по образованию, спорту и исследованиям подготавливает и публикует ежегодный отчет о своей деятельности. Также публикуются различные тематические отчеты, однако отчеты по результатам конкретных проверок не публикуются.
Как видно из приведенных примеров, модели контрольно-надзорной деятельности в разных странах, как правило, не являются в чистом виде оценкой соответствия обязательным требованиям либо только оценкой качества, а обычно сочетают в той или иной пропорции обе модели. Не является исключением в этом отношении и Россия, так как национальным законодательством предусматривается как осуществление контрольно-надзорной (инспекционной) деятельности, так и значительное количество разнообразных мероприятий, направленных на осуществление оценки качества образования, а также обеспечение его высокого уровня. Несмотря на то, что установление соответствия деятельности образовательной организации установленным требованиям является важной частью инспекционных визитов в приведенных выше странах, основной фокус внимания инспекторов все же сосредоточен на вопросах качества оказываемых образовательных услуг.
Вместе с тем, следует отметить, что Россия с точки зрения институционного оформления профилактических мероприятий выгодно отличается от множества других европейских стран, как как ее законодательство достаточно подробно регламентирует данную деятельность и предусматривает широкий спектр возможных профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований.
Автор: Виталий Матвеев, к.ю.н., доцент, доцент Департамента права
Список литературы
1. Переседов А.М. Институт превенции в законодательстве о контроле (надзоре) // Административное право и процесс. 2021. № 12. С. 51 - 54.
2. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2022 № 11АП-21172/2021 по делу № А65-23154/2021 // Доступ из СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 14.03.2022.
3. Зайков Д.Е. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований: проблемы правоприменения // Российский юридический журнал. 2021. № 4. С. 131 - 138.
4. Молчанов А.Е. Региональный государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций // Гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций в учреждениях, организациях и на предприятиях. 2021. № 12. С. 17 - 27.
5. Baxter J., Ehren M. Lessons from Europe on how best to inspect schools. [Электронный ресурс] // Режим доступа:https://theconversation.com/lessons-from-europe-on-how-best-to-inspect-schools-28638 (Дата обращения 14.03.2022).
6. Country-profile-Austria_2018 [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.sici-inspectorates.eu/getattachment/6f6ab751-6a5a-4261-9c34-1e5fdf56f63a/Country-profile-Austria_2018.pdf;.jpg;.aspx (Дата обращения 14.03.2022).
7. Ofsted [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.gov.uk/government/organisations/ofsted (Дата обращения 14.03.2022).
8. Schulgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
(Schulgesetz NRW - SchulG) [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://bass.schul-welt.de/6043.htm#1-1p86 (Дата обращения 14.03.2022).
9. Gesetz über die Schulen im Land Brandenburg(Brandenburgisches Schulgesetz - BbgSchulG) [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://bravors.brandenburg.de/gesetze/bbgschulg#129 (Дата обращения 14.03.2022).
10. Inspectorate [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.gov.ie/en/organisation-information/818fa1-inspectorate/ (Дата обращения 14.03.2022).
11. Education Act, 1998 [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.irishstatutebook.ie/eli/1998/act/51/section/13/enacted/en/html#sec13 (Дата обращения 14.03.2022).
12. Country-Profile_Ireland_2018 [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://www.sici-inspectorates.eu/getattachment/ef07c1d8-615a-4089-9a92-4b1e86784ae0/Country-Profile_Ireland_2018.pdf;.jpg;.aspx (Дата обращения 14.03.2022).
13. Act on the Finnish Education Evaluation Centre [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://karvi.fi/wp-content/uploads/2016/05/3-Act-on-FINEEC.pdf (Дата обращения 14.03.2022).
14. Code de l'éducation. [Электронный ресурс] // Режим доступа:https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006071191/LEGISCTA000006151336/#LEGISCTA000006151336 (Дата обращения 14.03.2022).