Аннотация. В статье исследуются теоретические проблемы определения понятия и содержания юридической процедуры, ее соотношение с правовой процедурой и процессом. Рассмотрены причины части проблем эффективного предотвращения коррупции. Раскрыты направления развития административного права в контексте введения основных положений, касающихся сущности и содержания понятия "административная процедура".
Ключевые слова: юридическая процедура, юридический процесс, процессуальная форма, коррупция, административная процедура, противодействие коррупции, административно-публичная деятельность.
Интерес к проблематике юридической (правовой) процедуры фиксируется в юридической науке уже не одно десятилетие. Несомненную роль в этом играет важное социальное значение процедуры в праве, как гарантии эффективного процесса правотворчества, правореализации, а также защиты прав и свобод граждан.
Традиционно процедурно-процессуальный порядок создания или реализации права воспринимается обществом как своего рода гарантия от произвола государства, средство обеспечения режима законности и демократизма. В целом к исследованию проблем юридической (правовой) процедуры обращались такие ученые как: А.Ю. Болотина, Ю.И. Игонина, П.П. Ланг, А.А. Мелькина, Р.С. Мишко, К.В. Нестеренко, М.С. Смольянов, А.Г. Тарасова.
Логичным, по нашему мнению, будет начать исследование с освещения основных подходов к определению юридической процедуры, а также выяснения ее основных особенностей.
В правоведческой литературе юридическая процедура определяется как "особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и материальных правоотношений, охраняемый от нарушения правовыми санкциями" [1, с. 426]. Другой подход определяет юридическую процедур как "особый нормативный порядок осуществления юридической деятельности, т.е. определенную юридическую форму, а также организующее средство обеспечения непринудительной реализации права" [2, с. 922]. Объединяя указанные подходы, можно сделать вывод о том, что процедура, в том числе и в правовом смысле, определяется как особый порядок совершения (или не совершения) определенных действий, которые имеют юридическое значение и последствия, причем указанный порядок имеет четко определенную форму и содержание.
Учеными также обосновывается мнение об узком понимании правовой процедуры, согласно которому под правовой процедурой понимается законодательно установленные средства реализации норм права, обеспечивающие достижение целей правового регулирования в любой сфере общественных отношений [3, С. 116]. В данном случае правовой характер процедуры связывается с необходимостью правового закрепления общественных отношений в виде норм права и их дальнейшей реализации.
А.Ю. Болотина считает, что юридическая процедура является тождественным понятием с правовой процедурой и представляет собой особый порядок правоотношений, осуществляется согласно заранее установленной модели [4, С. 93].
В современных периодических юридических изданиях к особым характеристикам юридической процедуры относят:
- определенную деятельность, позволяющую перейти от одного юридического состояния в другое в ходе правового регулирования [5, с. 1403];
- официальный характер, установленную последовательность действий, предполагающую наличие четкой урегулированности действий субъектов права [6, с. 50];
- совокупность последовательных актов поведения, каждый из который может вызвать соответствующие локальные последствия, влияющие на ход и реальность всей процедуры [7, с. 520].
По нашему мнению, юридическую процедуру следует определять как самостоятельная разновидность социальной процедуры, которая регламентируется соответствующими процедурными нормами права, имеет официальный правовой характер, состоит из определенной последовательности действий субъектов юридической процедуры, в результате чего достигается определенный результат в виде изменения правовой действительности.
Анализ юридической литературы позволяет утверждать, что значительное внимание при исследовании юридической процедуры уделяется установлению последовательности этапов, стадий совершения отдельных юридически значимых действий, т.е. соблюдению формально закрепленного порядка осуществления соответствующего вида юридической деятельности. В данном контексте заслуживает внимания то, что в юридической литературе употребляются такие категории как "правовая процедура" и "юридическая процедура".
Отметим, что особого разграничения между этими понятиями в литературе почти не проводится, и указанные термины используются как синонимы. На это же указывают П.П. Ланг и Ш.М. Каюмов, отмечая однако, что между указанными понятиями все же есть разница, которая заключается в том, что юридическая процедура представляется явлением более широким, поскольку юридическая процедура может быть и неправовой в случае "нарушения норм права, т.е. совершения правонарушения, при условии, что процедура выполняется неграмотно в самом процессе ее осуществления, а результат фиксируется правильным документом" [8, с. 335]. Однако, по содержанию разграничения этих категорий авторами не проводится.
Вполне соглашаясь с позицией П.П. Ланг и Ш.М. Каюмова, можем рассматривать указанную теоретическую возможность существования "неправовой" процедуры наряду с правовой как попытку определить общие критерии правомерности юридической процедуры.
Поскольку юридическая процедура возникает на основании норм права, т.е. имеет официальный правовой характер и направлена на достижение определенного правового результата, то соответственно, по нашему мнению, критерием ее правомерности будет соблюдение тех формальных требований, которые предусмотрены конкретными правовыми нормами.
Учеными была предложена достаточно развернутая классификация юридических процедур по следующим видам [4, 5, 6]:
- процедуры позитивного применения и процедуры, не связанные с правоприменением;
- процессуальные процедуры, процедуры юрисдикционного применения права;
- основные (в которых осуществляется непосредственное властное воздействие на объект управления) и неосновные (в которых не реализуется непосредственное властное влияние);
- субординационные (для которых характерна авторитарность волеизъявления субъекта), координационные (для которых властность волеизъявления не характерна);
- вертикальные (возникающие между подчиненными сторонами), горизонтальные (стороны которых фактически и юридически равны).
Рассмотрим такой правовой способ противодействия коррупции, как административная процедура. Под коррупцией, согласно ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ "О противодействии коррупции": "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение тех же деяний от имени или в интересах юридического лица" [10].
Д.Н. Бахрах разделяет административные процедуры на такие виды, как: административно-правотворческие, административно-правонаделяющие, административно-юрисдикционные, каждый из которых объединяется в ряд административных производств [9].
В нашем государстве отношения между органом публичной власти и заинтересованными лицами очень сложно назвать "предсказуемыми", а тем более – "транспарентными".
Взаимосвязь между проявлением властного решения и возможностями для коррупции пролегает через "транспарентность" и "предсказуемость" – свойства, которых должны вступить в отношения между государственным и частным секторами, органами публичной власти и заинтересованными лицами на участке, охваченным административной деятельностью.
Как основу, удобную для сравнения, примем правовое регулирование взаимоотношений между участниками тех процессов, которые определили первоначальный смысл административно-публичной деятельности как "взаимодействия гражданина и публичной администрации" [11, с. 206].
Организация такого взаимодействия имеет две составные части: официальную и неофициальную на пути реализации прав и законных интересов граждан.
Официальная составная часть регулируется нормами права, где должно быть четко установлены:
1) Сферы действия публичного и частного права, закреплены и разграничены правовыми средствами;
2) Взаимодействие граждан и публичной власти по вопросам реализации гражданами своих прав и законных интересов, урегулированы нормами административного права.
Недостатки официальной составляющей части взаимодействия могут использоваться для реализации коррупционной составляющей.
Урегулированность со стороны государства различных сфер частной деятельности и реализации прав и законных интересов граждан, всегда может иметь коррупционную составляющую. С одной стороны, нужно уменьшение регулирования, с другой – если признана необходимость регулирования, то необходимое взаимодействие на пути реализации прав и законных интересов должно отвечать совокупности требований. Основная задача такого регулирования – определенность материальной и процессуальной составляющей частей взаимодействия на пути реализации прав и законных интересов граждан.
Но, несмотря на значение правовой урегулированности административно-публичной деятельности, официальная составная часть взаимодействия может иметь низкий уровень качества правового регулирования, что приведет к тому, что недостатки ее правового регулирования будут использоваться для создания условий злоупотреблений властью. Сложность, затратность, частая сменяемость условий и формальностей, сложность и негативная практика обжалования административных решений побуждает заинтересованных лиц к поиску путей неофициальной составляющей части взаимодействия по реализации собственных прав и законных интересов.
Помешать такому положению дел может реализация в законодательстве стандартных для цивилизованных стран механизмов правового регулирования взаимодействия субъектов частного и публичного права. В мире давно изобрели правовые инструменты, которые, гарантирующие реализацию следующих задач:
- разграничение зон частного и публичного права;
- стандартизированное правовое регулирование деятельности по взаимодействию субъектов частного и публичного права.
Важным направлением развития отечественного административного законодательства является повышение уровня правового регулирования процедур управленческой деятельности, т.е. административных процедур. Имеются в виду процедуры, так называемой "позитивной" (в отличие от административно-юрисдикционной) административной деятельности, повышающие ее эффективность.
Совокупность таких процедур составляет содержание административного процесса в широком смысле, как порядка осуществления органами исполнительной власти управленческой деятельности, которая регулируется как правовыми нормами, так и различными организационными правилами и административными традициями.
Четкие процедуры способны стать действенной преградой для субъективизма и произвола со стороны работников органов исполнительной власти.
При отсутствии в РФ законодательства, которое устанавливает институт административной процедуры как законодательного стандарта организации и реализации административно-публичной деятельности, сложно не только эффективно противодействовать коррупции, но и осуществлять административное судопроизводство, направленное на защиту прав и интересов граждан вообще. Принятие такого законодательства решит многие проблемы, связанные с правовым регулированием противодействия коррупции.
В связи с этим, считаем необходимым создание общего закона "Об административных процедурах", в котором административная деятельность понимается как процесс взаимодействия заинтересованных лиц и публичной власти по принятию административных решений, построенный в соответствии с принципами административной процедуры, наряду с четкими ограничениями, которые обеспечат упорядоченность и эффективность административно-публичной деятельности.
Выводы. В процессе исследования были сделаны определенные выводы о влиянии института административной процедуры на механизм противодействия коррупции.
Отмечена необходимость создания и принятия закона "Об административных процедурах", в котором административная деятельность определяется как процесс принятия властно-управленческих решений, построенный в соответствии с принципами административной процедуры, наряду с четкими фактическими ограничениями, которые обеспечат упорядоченность и эффективность административно-публичной деятельности.
Правовой новацией законодательства об административных процедурах нужно считать организацию законного взаимодействия публичной власти и заинтересованных лиц по международным стандартам.
При отсутствии в РФ законодательства, устанавливающего институт административной процедуры как законодательный стандарт, организации и реализации административно-публичной деятельности, сложно не только эффективно противодействовать коррупции, но и осуществлять судопроизводство, направленное на защиту прав и интересов граждан вообще.
Консультационные и репетиторские услуги для студентов. "Магистр 34". Перейти на сайт.
Контакты: Telegram WhatsApp ВКонтакте Т. 7-988-027-88
Библиографический список
1. Смольянов, М.С. Генезис юридической процедуры // М.С. Смольянов / Тенденции развития права в социокультурном пространстве. 2018. С. 422-429.
2. Игонина, Ю.И. Понятие и признаки юридической процедуры / Ю.И. Игонина // Аллея науки. 2018. Т. 5. № 5 (21). С. 920-923.
3. Тарасова, А.Г. Юридическая процедура как социальное явление (теоретико-правовой аспект) / А.Г. Тарасова // Философия социальных коммуникаций. 2018. № 3 (44). С. 115-117.
4. Болотина, А.Ю. Соотношение понятий "юридический процесс" и "правовая процедура", характерные особенности правовой процедуры как элемента юридического процесса / А.Ю. Болотина // Экономика и социум. 2016. № 10 (29). С. 91-95.
5. Мелькина, А.А. Сравнительная характеристика определений "юридический процесс" и "правовая процедура", специфические особенности правовой процедуры как элемента юридического процесса / А.А. Мелькина // Экономика и социум. 2017. № 1-2 (32). С. 1402-1404.
6. Мишко, Р.С. Соотношение юридического процесса и юридической процедуры: проблемные аспекты / Р.С. Мишко // Образование и право. 2017. № 6. С. 49-53.
7. Нестеренко, К.В. Юридический процесс и правовая процедура / К.В. Нестеренко // Теория и практика современной науки. 2016. № 4 (10). С. 519-522.
8. Ланг, П.П Соотношение понятий "юридический процесс" и "правовая процедура", характерные особенности правовой процедуры как элемента юридического процесса / П.П. Ланг, Ш.М. Каюмов // Экономика и социум. 2016. № 10 (29). С. 333-336.
9. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности Юриспруденция / Д.Н. Бахрах. – 6-е изд., перераб. и доп. – Москва : Эксмо, 2011. – 622 с.
10. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, №52 (ч. 1), ст. 6228.
11. Сабитов, Р.А. Противодействие коррупции и коррупционным правонарушениям в России: учебное пособие / Р.А. Сабитов. – Москва : Юрлитинформ, 2018. – 512 с.