Судьба двустороннего соглашения о правах морского судоходства в проливе Хор-Абдулла, который отделяет южный Ирак от северного Кувейта, была поставлена под сомнение решением Федерального Верховного суда Ирака (краткое изложение на английском языке смотрите здесь). В сентябре 2023 года суд постановил, что национальный закон Ирака о ратификации соглашения 2012 года с Кувейтом был неконституционным, поскольку он не получил необходимой поддержки большинства в две трети голосов в Совете представителей Ирака. Это решение представляет собой регресс в отношениях между Ираком и Кувейтом с потенциально более широкими геополитическими последствиями.
Канал Хор-Абдулла представляет собой узкое, неглубокое устье реки, которое служит воротами для большей части иракской торговли (включая значительный экспорт нефти). Он долгое время был центром недовольства иракцев по поводу сильно ограниченного доступа страны к Персидскому заливу — географическое положение, которое сравнивают с «большим гаражом с очень маленькой дверью». Устье является местом реализации двух крупных инфраструктурных проектов. На южной стороне, на кувейтском острове Бубиян, находится порт Мубарак Аль-Кабир, кувейтско-китайский проект, который является частью инициативы «Пояс и путь». На северной стороне находится иракский порт Гранд-Фау, который планируется сделать крупнейшим портом на Ближнем Востоке.
Соглашение 2012 года стало значительным шагом вперёд в ирако-кувейтских отношениях, которые уже значительно потеплели после войны в Персидском заливе 1990–91 годов. В докладе Комиссии ООН по демаркации ирако-кувейтской границы, одобренном Советом Безопасности ООН при установлении границы между двумя странами в 1993 году, рекомендовалось разделить воды Хор-Абдуллы по срединной линии до точки в устье эстуария (точка 162 на карте ООН), но в нём не удалось должным образом урегулировать спорный вопрос о правах судоходства. Установив предсказуемый режим регулирования, основанный на сотрудничестве на этом ограниченном и геополитически чувствительном водном пути, соглашение Хор-Абдуллы, несомненно, помогло сохранить мирные отношения между Ираком и Кувейтом. Однако оно непопулярно среди многих иракцев, особенно на юге страны, где существует существенная поддержка идеи о том, что весь канал Хор-Абдулла должен находиться под суверенитетом Ирака.
Столкнувшись с обвинениями в том, что Ирак пошёл на чрезмерные уступки Кувейту, иракское правительство становится все более напористым в ответ на действия Кувейта в проливе, даже когда они ограничиваются территориальными водами Кувейта. Это привело, например, к напряжённому обмену письмами в Совет Безопасности ООН в 2019 году относительно строительства Кувейтом платформы на Фишт-эль-Эйдж, естественном образовании вблизи устья на кувейтской стороне срединной линии.
Несмотря на такие трудности, ни одно из правительств открыто не ставило под сомнение действительность соглашения Хор-Абдуллы с момента его вступления в силу. В начале 2023 года даже казалось, что стороны добиваются политического и технического прогресса в направлении полной делимитации своих морских границ за пределами точки 162 на карте ООН.
Срыв этих переговоров после решения Верховного суда Ирака устраивает Иран, чьи собственные права в Персидском заливе частично зависят от расположения его (все ещё неразграниченных) морских границ с Ираком и Кувейтом. Например, претензии Ирана на восточную часть прибыльного газового месторождения Дурра/Араш основаны на обширном выступе его морской границы с Кувейтом. Иранское правительство решительно возражало, когда в 2022 году Кувейт заключил меморандум о взаимопонимании с Саудовской Аравией о совместной и исключительной эксплуатации газового месторождения. Поэтому Иран будет рад, что решение Верховного суда Ирака помогло усилить голоса, призывающие к возрождению максималистских притязаний Ирака на суверенитет в районе Хор-Абдулла. Смещение ирако-кувейтской границы на запад уменьшило бы права Кувейта на остальную часть Персидского залива, в том числе по отношению к Ирану.
Одной из видных фигур, выступавших против существующей границы, был истец по судебному делу Сауд аль-Саади, который заседает в Совете представителей в составе блока Хокук, движения, связанного с поддерживаемым Ираном ополчением «Катаиб Хезболла». Парламентарии Хокука утверждали, что иракское правительство должно теперь передать решение суда в ООН. Аль-Саади даже призвал к дальнейшим судебным действиям, которые привели бы к отказу от ирако-кувейтской границы, установленной резолюцией 833 Совета Безопасности ООН в 1993 году. Такие комментарии удобно вписываются в более широкую повестку дня Тегерана.
Осторожно отреагировав на решение Верховного суда, премьер-министр Ирака Мохаммед Шиит ас-Судани заявил, что его страна хочет решения, совместимого с её конституцией и международным правом. Очевидным способом замкнуть этот круг было бы представить новый закон о ратификации на рассмотрение иракского Совета представителей, но отсутствие действий в этом отношении указывает на то, что иракское правительство считает, что ему не хватит большинства в две трети голосов, необходимого для принятия такого законодательства.
Кувейт вместе со своими союзниками по Совету сотрудничества стран Персидского залива и США призвали иракское правительство ‘оперативно урегулировать внутренний правовой статус [соглашения Хор-Абдаллы]’ и ‘обеспечить, чтобы оно оставалось в силе’. На Ирак оказывается сильное политическое давление с целью заставить его прислушаться к таким призывам, которые подкрепляются устоявшимися принципами международного права.
Соглашение Хор-Абдуллы является обязательным договором, который был сдан на хранение в Секретариат ООН в соответствии со статьёй 102 Устава ООН. С точки зрения права международных договоров, объявленная неконституционность иракского закона о ратификации не делает недействительным соглашение 2012 года, вопреки тому, что предложили аль-Саади и другой истец в судебном разбирательстве, Раед Хамдан аль-Малики. Также примечательно, что на данный момент иракское правительство не сказало и не сделало ничего, что могло бы подорвать действительность соглашения и его сохранение в силе.
Даже если Ирак хотел бы уклониться от своих существующих договорных обязательств, утверждая, что его согласие было получено в нарушение какого-либо положения его внутреннего законодательства, международное право обычно не допускает этого. Единственным исключением являются случаи, когда нарушение «было явным и касалось нормы её внутреннего права, имеющей фундаментальное значение» (статья 46(1) Венской конвенции о праве международных договоров (ВКПМД)). Конституционную норму, предусматривающую, что международные соглашения должны быть одобрены большинством в две трети голосов законодательного органа, можно охарактеризовать как «закон фундаментальной важности». Однако для того, чтобы нарушение было «явным», оно должно быть «объективно очевидным для любого государства, ведущего себя в данном вопросе в соответствии с обычной практикой и добросовестно» (статья 46(2) ВКПМД).
Когда было заключено соглашение Хор-Абдаллы, объективно не было очевидно, что в ратификации Ираком конституции был допущен дефект. Напротив, толчком к вступлению соглашения в силу 5 декабря 2013 года стал «обмен письменными уведомлениями, подтверждающими выполнение каждой стороной своих внутренних правовых требований» (в соответствии со статьёй 16 соглашения).
Когда Нигерия утверждала, что она не связана международным соглашением с Камеруном, поскольку оно не было должным образом ратифицировано в соответствии с законодательством Нигерии, Международный суд (МС) постановил, что нарушение внутреннего законодательства не было «явным» по смыслу статьи 46(2) Венской конвенции, в отчасти потому, что это не было «должным образом предано огласке» (Камерун против Нигерии, представитель Международного суда [2002], пункт 265). Международный суд добавил (в пункте 266), что «не существует общего юридического обязательства для государств информировать себя о законодательных и конституционных изменениях в других государствах, которые являются или могут стать важными для международных отношений этих государств». Из этого следует, что, когда Ирак уведомил Кувейт в 2013 году о том, что он выполнил свои внутренние юридические требования для вступления в силу соглашения Хор-Абдуллы, Кувейт был вправе принять это уведомление за чистую монету и добросовестно.
В деле Камерун против Нигерии Нигерии было особенно трудно доказать, что нарушение её внутреннего законодательства было «очевидным», поскольку соглашение было подписано главой её государства. Лица, занимающие эту должность, входят в число небольшой группы должностных лиц, которые, как считается, представляют государство «в силу своих функций и без необходимости предъявлять все полномочия» (статья 7[2] ВКПМД). Министр транспорта Ирака, подписавший соглашение Хор-Абдуллы, не относился к этой исключительной категории, но было бы неправильно предполагать (как это сделал один бывший иракский министр), что это подрывает действительность соглашения. Тогдашний министр транспорта Хади аль-Амири был уполномочен подписать соглашение от имени Ирака. В любом случае конституционная законность его подписи не была поставлена под сомнение Верховным судом Ирака в его решении — неконституционным был признан только процесс ратификации.
Статья 14 соглашения Хор-Абдуллы требует, чтобы стороны разрешали любой спор относительно «толкования или применения» соглашения «полюбовно между ними путём консультаций», в противном случае «спор передаётся в Международный трибунал по морскому праву». Однако при рассмотрении публичных заявлений правительственным чиновникам Ирака и Кувейта с тех пор, как было вынесено решение Верховного суда, трудно определить наличие спора, не говоря уже о споре, касающемся ‘толкования или применения’ соглашения.
Похоже, что ни одна из сторон не желает, чтобы соглашение развалилось. Правительство Ирака заняло неоднозначную позицию в отношении возможных юридических последствий решения Верховного суда, но это понятно. Оно не может отклонить постановление как не относящееся к делу из-за боязни спровоцировать внутренний кризис, и оно не может стремиться отменить соглашение Хор-Абдуллы из-за боязни спровоцировать международный кризис. Оно застряло между молотом и наковальней.
Министр иностранных дел Ирака Фуад Хусейн заявил о приверженности ‘диалогу’ и ‘переговорам’ как средству решения «проблем», порождённых решением Верховного суда. Это важная отправная точка, но, учитывая нынешнюю дилемму Ирака, трудно понять, как переговоры, сосредоточенные конкретно на вопросе о соглашении Хор-Абдаллы, могли бы привести к взаимоприемлемому результату. Для сторон было бы разумно включить этот вопрос в более широкие переговоры, касающиеся делимитации ирако-кувейтской морской границы (за пределами пункта 162) и вспомогательных вопросов.
Ситуация созрела для назначения независимого посредника, в идеале третьего государства, с которым обе стороны поддерживают хорошие отношения. Помимо помощи в формулировании вопросов и руководстве переговорами, привлечение посредника могло бы обеспечить сторонам ценное политическое прикрытие. Например, если иракское правительство удастся убедить сохранить хрупкий статус-кво на канале Хор-Абдулла, ему придётся столкнуться с внутренней критикой за то, что оно грубо нарушает конституцию Ирака и уступает требованиям Кувейта и Америки. Жёсткий компромисс может оказаться более лёгкой продажей, если он будет представлен как подтверждение рекомендации доверенной третьей стороны.
