От какого наследия мы отказались? Что взять с собой в будущее? Как изменить градостроительство к лучшему? Чему научиться и как? Поиск ответов на эти и другие смысловые вопросы – цель статьи.
Автор ставит задачу, основываясь на оценках состояния социально-экономического развития, качества жизни и среды в различных городах, следствием которых являются миграции населения страны, выявить отдельные проблемные вопросы преобразований в градостроительной деятельности России в 20-е годы двадцать первого века.
Введение
Рассматривая новые возможности в планировании градостроительства или пространственного развития городов, попытаемся отделить новое не только от сегодняшнего, но и от предшествующего. Сегодня, в 2022 году, мы наблюдаем широкое общественное обсуждение, а порой и профессиональное осмысление, существующей системы планирования, ее роли в управлении развитием территорий для власти и предпринимательского сообщества, ее роли в фактическом развитии территорий страны, регионов, муниципальных образований, городских и сельских населенных мест, ее роли в изменении качества жизни людей и делового климата. Обсуждение методов планирования, критика существующих и поиск новых подходов – процесс постоянный. Но 2022 год – особенный. И эта особенность объясняется многими факторами.
Прежде всего, это существенные законодательные изменения 2020-2021 гг., которые наделили полномочиями по созданию новых систем планирования региональную власть, а в ближайшем будущем, вероятно, будут приняты более кардинальные изменения в отношении объединения генеральных планов и правил землепользования и застройки, введения в правовое поле мастер-планов, создания национальной системы пространственных данных. Это и внешние вызовы: пандемия и беспрецедентное санкционное давление. Однако к середине 2022 года ни один из регионов решительных действий не предпринял.
Вероятно, для того чтобы принять судьбоносное решение, тем более не по прямому правительственному распоряжению, а самостоятельно, нужны веские обоснования. Нужны научные исследования, аргументы и доказательства, что принимаемые реформы не только возможны, но и полезны. За пятнадцать лет только в Градостроительный кодекс Российской Федерации [1] внесено более ста поправок, но положение дел далеко от совершенства. Для поиска нужно время. Что еще нужно, чтобы регионам и городам вырваться из трясины поедающих друг друга обстоятельств: денег нет на создание инфраструктуры, нет инфраструктуры для создания бизнеса, нет идей, нет знаний, нет талантов…
Целеполагание
Рассмотрим некоторые вопросы системы планирования в ретроспективе, сравнивая советский период, начало текущего столетия (когда было сформировано новейшее российское законодательство), 2018-2020 годы (когда законодательство широко вошло в практику, были поставлены новые национальные стратегические цели, ориентированные на человека и качество жизни) и настоящее время (2022 год) – время растерянности и неопределенности в подходах, непонимания возможностей достижения национальных целей, среди которых повышение качества среды жизнедеятельности по множеству направлений, в том числе жилье, образование, здравоохранение, экология, культура, спорт, общественные пространства, улучшение предпринимательского климата, развитие личности и талантов. Все компоненты объединены единой контекстуальной логикой жизнеустройства людей в общем пространственно-временном континууме, основу которой формирует преобладающая или побеждающая на текущий момент философия общественно-политического устройства. Ключевая цель, достижение которой является непременным условием для обеспечения хотя бы возможностей приближения ко всем другим целям, – это развитие личностей и талантов. Общество необразованных бездарностей не способно даже выжить в сложном современном мире, не то что создавать условия для счастливого долголетия, что является интегральной национальной целью, определенной указом президента России в 2018 году [3] и подтвержденной следующим стратегическим указом в 2020 году [4]. Современному миру нужны созидательные прорывные идеи, которые могут возникать и рождаться только в среде талантливых и образованных людей, разделяющих общечеловеческие ценности.
Именно исходя из главной национальной цели автор статьи рассматривает планирование градостроительства как планирование жизнеустройства, создающее условия для развития личностей и талантов, которые для достижения цели выходят на первый план. Как система планирования градостроительства должна измениться, чтобы ее результат в большей степени соответствовал поставленным целям, – это главный вопрос, на который необходимо ответить.
Историческая предпосылка
Социалистическая революция 1917 года исключила возможность реализации столыпинской земельной реформы, целью которой было поднятие крестьянского землевладения, правительство царской России желало видеть крестьянина богатым, достаточным, так как где достаток, там, конечно, и просвещение, и настоящая свобода. Собственнику-хозяину правительство обещало помочь не только советом, но и кредитом, то есть деньгами [16]. За семьдесят лет в стране произошла почти полная утрата чувства собственности, хозяйственности…
Советское жизнеустройство определялось философией научного коммунизма и диктовалось «линией партии», руководствуясь которой, работала как часы сквозная система планирования – от схемы производительных сил и соответствующего этой схеме расселения людей до размещения каждого дома и объекта обслуживания вплоть до магазина «хлеб – молоко» в конкретном месте на неделимой государственной земле. Так были построены многие города и поселки с нуля, возведены оборонительные комплексы и космодромы, открыты и освоены новые месторождения нефти и газа, проложены Транссибирская и Байкало-Амурская магистрали. В.Л. Глазычев пишет: «Серьезная, централизованная работа стратегического планирования, настроенная преимущественно на обеспечение оборонно-промышленного комплекса, интенсивно велась, однако города в этой системной логике выступали единственно как средство обеспечения предприятий рабочей силой, а окружающая их природная среда трактовалась исключительно как более или менее пригодная для такой концентрации» [7].
Основным элементом жизнеустройства стал микрорайон, представляющий собой базовую социально-планировочную единицу, включающую многоквартирные многоэтажные дома и точно рассчитанную социальную инфраструктуру в шаговой доступности. Микрорайон должен был способствовать выращиванию новой общности людей – советского народа, в чем немало преуспел. Основные рабочие места – заводы, на которые трудовые ресурсы доставляются общественным транспортом. Автомобиль – роскошь, в границах микрорайона предусматривались места для хранения личного автотранспорта из расчета 5 машиномест на 1000 жителей (для инвалидов и других привилегированных жителей). Самый распространенный способ проведения досуга – дача (не только выполняющая рекреационную роль, но и существенно влияющая на продовольственное обеспечение семьи в течение всего года). Жители городов стремились к приобретению личных автомобилей в первую очередь для поездок на дачи и вывоза произведенных собственным трудом продуктов к месту постоянного проживания. Машины хранились в индивидуальных гаражах, в которых предусматривался погреб для хранения всего выращенного и законсервированного на даче. Места для строительства личных гаражей выделялись за пределами жилой застройки в коммунальных зонах, до которых зачастую владельцы машин добирались на общественном транспорте. Размещение гаража вдали от квартиры говорит само за себя – машина не для того, чтобы ездить на работу. Туризм развит не был. Городского сервиса не было тоже. Праздники и встречи друзей проходили в квартирах. Машины и другую немногочисленную технику чинили сами, для этого гаражи выполняли роль мастерских. Основные пути перемещения людей на машине: дом – гараж – дача – гараж – дом. Перемещение на общественном транспорте: дом – работа – дом – гараж. Перемещение пешком: внутри своего микрорайона и ближайшие окрестности.
Городское развитие осуществлялось на основе Горплана, принимаемого Горисполкомом (экономический документ с четко рассчитанными показателями по всем направлениям производства и потребления). В целях реализации Горплана принимались градостроительные документы: генеральный план (функциональное назначение и технико-экономические показатели развития селитебной территории, развитие промышленных зон обеспечивалось другими секретными документами); проект детальной планировки (планировочная структура, красные линии, объемно-планировочное решение, основные пространственные характеристики); проект застройки (размещение конкретного объекта с конкретными параметрами в границах красных линий микрорайона или квартала); рабочий проект (планы, фасады, разрезы – рабочие чертежи). Нормы проектирования устанавливались СНиПами, а правила и методы – учебниками. Заказчиком всей градостроительной документации был Горисполком, разработчиком – только специализирующийся на гражданском проектировании институт – федеральный научно-исследовательский проектный институт или гражданпроект (в зависимости от статуса документа). Никакой самодеятельности, никакой конкуренции – четкое административно-командное управление. Такая система обеспечивала целостность и комплексность управления на основе планирования. Генеральный план развития крупного города утверждался в Москве и включал в себя все необходимые решения как по освоению новых, так и по преобразованию застроенных территорий.
Решения генерального плана соответствовали философии советского жизнеустройства. Борьба с пережитками прошлого, с деревенской Россией, с частной собственностью, организация повседневного и праздничного поведения жителей – все читалось в генеральном плане. Город расчерчивался на районы и микрорайоны, которые объединялись основными магистралями и проспектами, ведущими к центральной площади города, где располагались торжественно-монументальные здания Горисполкомов и памятники вождям-идеологам мирового коммунизма. В дни общенародных праздников по широким и прямым проспектам одухотворенные люди выходили на демонстрации и стройными колоннами с флагами и транспарантами продвигались к центральной площади, чтобы продемонстрировать свою приверженность к идеям мирового коммунизма.
Все генеральные планы определяли зонами сноса исконно русскую индивидуальную жилую застройку. В архитектурных кругах царствовал культ Ле Корбюзье, который своей авангардной мощью затмил некогда влиятельную концепцию «Города-сада» от Френка Ллойда Райта [13]. У каждого амбициозного и подающего надежды молодого архитектора в верхнем углу кульмана висит портрет кумира в смокинге, галстуке-бабочке и выразительных, с круглыми стеклами в черной оправе очках. Градостроители мечтают о «Лучезарном городе», построенном из небоскребов, окруженных огромными парками и скоростными магистралями, обеспечивающими главные ценности нового времени – смелость и скорость! Магия стекла и металла покоряет архитектурные мечты. Ле Корбюзье говорит о силе величественного архитектурного впечатления: вертикали, гибкости, огромности. Называет градостроительство общественным управляющим и считает обязательными качествами градостроителя: воображение, поэзию и чувство прекрасного [11]. На деле в стране расцвет типового проектирования и панельного железобетонного домостроения. Жилье, детские сады, школы, поликлиники, дома культуры, библиотеки, даже театры и цирки строятся по типовым проектам. Города становятся серыми, бетонными и одинаковыми.
Управление архитектуры и градостроительства входит в единую структуру Горисполкома. Руководит управлением главный архитектор, обладающий почти полной и единоличной властью в оценках архитектурного облика. Земельных участков и прав на них нет, есть планы отводов, на которых схематично описываются границы проектирования и строительства.
Градостроительными исследованиями, разработкой методологии проектирования, поиском новых архитектурно-планировочных форм и стандартов занимаются государственные научно-исследовательские институты, преимущественно сосредоточенные в Москве и Ленинграде. Генеральные планы крупных городов разрабатываются исключительно столичными институтами. Проекты детальной планировки и проекты застройки разрешено разрабатывать территориальным Гражданпроектам, составляющим единую государственную сеть гражданского проектирования.
Градостроительное (планировочное) образование встроено в архитектурно-строительные институты, имеет подчеркнуто инженерно-техническую ориентацию. Все предметы направлены на создание материальной среды, на строительство зданий и сооружений, жилья и его комплексное инфраструктурное обслуживание. Надо отдать должное советской системе градостроительного образования и проектирования, она обеспечивала комплексный подход к созданию среды, соответствующей политической задаче по формированию новой общности – советского народа. Так как общегосударственные цели не относились к предмету ведения градостроительства, ничему, что заставляет задуматься, о чем мечтают люди, не учат, за исключением личных инициатив преподавателей, которых за инициативы не поощряли (в каждом вузе был 1-й отдел).
Советский строй не устоял в изменяющемся мире. Россия встала на путь правового государства и рыночной экономики.
Постсоветский период внес сумятицу во все градостроительные отношения. Парадигма общественного устройства изменилась, но методов планирования нового жизнеустройства никто не заготовил заранее. Все государственные институты существовали в инерционном режиме, почти ничего не производили, градостроительство встало на паузу. Первые 10-15 лет почти не было градостроительного планирования и проектирования, а стройка карабкалась в новое время наощупь... Стал создаваться частный бизнес, в основном мелкий, которому требовались киоски и павильоны, что, в свою очередь, потянуло создание первых архитектурных бюро. Началось строительство индивидуальных домов (коттеджей), офисов и магазинов – объектов капитального строительства. Создавались агентства по работе с недвижимостью, развивался рынок. В это время осуществлялась земельная реформа. Страну начали делить на земельные участки, определяя при этом право собственности на каждый из них. Так появились земельные участки федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, неразрывно связанные с соответствующими объектами капитального строительства. Россия постепенно шла по пути к правовому государству, местное самоуправление вышло из структуры государственной власти, было наделено рядом полномочий, в том числе по подготовке и утверждению генеральных планов и правил землепользования и застройки. Главным учебником для градостроителя стал Градостроительный кодекс Российской Федерации, который прописал не принципы организации жизненного пространства в новой политической парадигме, а четкое содержание каждого из документов и процедуры по их подготовке, согласованию и утверждению. Кодекс предусмотрел три основных института развития территорий: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировку территорий.
Территориальное планирование стало трехуровневым даже в пределах одного города. Объекты федерального значения (аэропорты, железная дорога, университеты) планируются в ведомственных схемах территориального планирования Российской Федерации. Объекты регионального значения (больницы, средние специальные учебные заведения, мосты и магистрали) предусматриваются схемами территориального планирования субъектов Российской Федерации. Объекты местного значения (детские сады, школы, парки, улично-дорожная сеть) – вотчина муниципальных генеральных планов. Причем из предмета ведения генеральных планов ушло множество социально значимых объектов: торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Все это отдано рыночным отношениям. Жилищное строительство вместе с названными объектами также перешло в рынок и стало осуществляться частным бизнесом в соответствии с одинаковым градостроительным регламентом, установленным правилами землепользования и застройки по отношению не к территориям, а ко всем земельным участкам и объектам капитального строительства, принадлежащим к одной территориальной зоне.
Именно здесь мы потеряли комплексный подход к развитию городов! Несогласованные ни во времени, ни в пространстве, ни в организации процессов действия привели к хаосу в строительстве и стремительному разрушению инфраструктурных систем, к разрушению связей между системами. При переходе на новую организацию жизнеустройства упустили главное: город – это система систем! Точечная застройка активизировалась как всплески предпринимательских инициатив в отсутствии системного планирования, она не причина, травмирующая и разъедающая болезнями городскую ткань, а следствие бездарного управления. Точечная застройка регулируется правилами землепользования и застройки, градостроительным регламентом, предусматривающим разрешенные виды использования и предельные параметры строительства на земельном участке, входящем в состав территориальной зоны. О таких случаях Градостроительный кодекс Российской Федерации говорит, что документация по планировке территорий не требуется. Каждый застройщик выхватывает точки подключения к энергоресурсам стареющей и теряющей свою целостность инженерной инфраструктуры. Растущие вслед за точечной застройкой транспортные нагрузки (автомобиль уже не роскошь, а средство передвижения) пробивают устойчивость разбалансированной улично-дорожной сети. Социальное напряжение в первую очередь сказывается на разрушающейся системе детского школьного и дошкольного образования, на слабеющей системе здравоохранения и утрате рекреационных общественных пространств.
Вскоре опубликуем продолжение статьи, следите за обновлениями.
АВТОР СТАТЬИ Береговских Анна Николаевна, Руководитель Института территориального планирования «Град»
Ссылка на статью и источники https://itpgrad.ru/education/articles/ot-kakogo-naslediya-my-otkazalis-/