Уважаемые коллеги!
В ранее вышедшем материале портала авторы обращали внимание на неправомерность привлечения заказчиков к административной ответственности за неразмещение информации в реестре договоров ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
Рассматривая вопросы, связанные с размещением ежемесячной отчетности, В.Р. Байрашев вынужден констатировать, что в ряде случаев заказчики также могли бы избежать привлечения к административной ответственности, если бы чаще обращали внимание антимонопольных органов на обстоятельства, о которых речь пойдет ниже.
Поводом для написания этого материала стало Постановление Бурятского УФАС России от 07.08.2023 № 003/04/7.32.3-566/2023 по делу об административном правонарушении.
Суть дела: 11.05.2023 в Бурятское УФАС России поступило обращение Министерства здравоохранения Республики Бурятия (вх. № 1127/23) и материалы плановой документарной проверки, проведенной в отношении ГАУЗ «Республиканский кожно-венерологический диспансер». По результатам проверки Минздравом РБ выявлено нарушение части 19 статьи 4 Закона о закупках.
Проверкой установлено, что в отчетность была внесена недостоверная информация (неучтенные договоры) в следующих месяцах:
В нарушение ч. 19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ информация об общей стоимости (сумма всех цен договора или максимальных значений цен договора) надлежащим образом размещена не была, что свидетельствует о наличии в действиях автономного учреждения признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ.
По результатам рассмотрения дела ГАУЗ «Республиканский кожно-венерологический диспансер» было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде предупреждения.
Комментарий эксперта В.Р. Байрашева:
Разумеется, читатель задастся вопросом, правомерно ли привлекли заказчика к административной ответственности в отсутствие такого состава административного правонарушения как "размещение в ЕИС недостоверных сведений". И эти сомнения в правомерности привлечения к административной ответственности имеют под собой самые серьезные основания. Но в этом и других подобных ему делах меня в большей степени заинтересовали менее очевидные обстоятельства:
1. Кто именно размещает в ЕИС ежемесячную отчетность?
Ответ на этот вопрос содержится соответствующем постановлении Правительства РФ:
VIII. Порядок размещения отчетности о заключенных договорах (утв. Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908):
45. Сведения, предусмотренные п. 1-3 ч. 19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, формируются в единой информационной системе по форме согласно приложения не позднее 1-го числа месяца, следующего за отчетным, путем обработки информации, включенной в реестр договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки.
45(2). Размещение сведений о заключенных договорах в единой информационной системе осуществляется автоматически не позднее одного часа с момента их подписания.
Как видно из представленных норм, отчетность размещается в ЕИС автоматически, заказчик самостоятельно в ЕИС ничего не размещает, и потому привлечение заказчика к административной ответственности за неразмещение ежемесячной отчетности уже выглядит сомнительно.
При этом, если обратиться к Постановлению Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 в более старой редакции, которая действовала до 01.10.2021, можно обратить внимание на то, что ранее именно заказчик осуществлял размещение ежемесячной отчетности в ЕИС (соответственно, он и нес административную ответственность за неразмещение информации).
А существующая цифровизация закупочной деятельности корпоративных заказчиков, по всей видимости, стала настолько совершенной, что в привлечение заказчиков к административной ответственности за неразмещение ежемесячной отчетности потеряло всякий смысл.
Конечно, автору могут возразить, что в соответствии с ч. 19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ ежемесячную отчетность в ЕИС размещает заказчик. Но, что не менее важно, порядок размещения такой информации в ЕИС устанавливается Правительством РФ (ч. 18 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Соответственно, в Постановлении Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 обязанности заказчика по части подготовки ежемесячной отчетности ограничиваются выполнением лишь отдельных технических функций, а непосредственное размещение такой отчетности осуществляется ЕИС автоматически на основании сформированных сведений о договорах, включенных в реестр договоров.
Да и как может заказчик отвечать за полноту и достоверность информации, автоматически формируемой ЕИС по неведомым заказчику программным алгоритмам, в отсутствие технической возможности исправления полученного результата? Опять-таки, напомним читателям, что в рамках действия прежней редакции Постановления Правительства РФ от 10.09.2012 № 908, действовавшей до 01.10.2021, заказчик самостоятельно мог внести в ежемесячную отчетность любую информацию, неся ответственность за ее содержание.
2. Так какие обязанности есть у заказчика в части подготовки ежемесячной отчетности?
Ответ на этот вопрос мы также можем найти в уже упомянутом постановлении Правительства РФ:
VIII. Порядок размещения отчетности о заключенных договорах (утв. Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908):
45(1). Заказчик не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным:
а) включает в сведения о заключенных договорах предусмотренную настоящим Положением информацию в отношении закупок:
сведения о которых не подлежат размещению в ЕИС в соответствии с ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ;
указанных в п. 1-3 ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, в случае принятия заказчиком решения о неразмещении сведений о таких закупках в ЕИС;
у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), если в соответствии с положением о закупке сведения о таких закупках не размещаются заказчиком в ЕИС;
б) подписывает сведения о заключенных договорах усиленной квалифицированной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика.
Иными словами, заказчика не наделяют полномочиями по непосредственному размещению информации в ЕИС. А административная ответственность ч. 4, 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ предусмотрена именно за неразмещение информации в ЕИС, которое заказчик в отношении ежемесячной отчетности не осуществляет.
Скептически настроенные читатели могут возразить и далее, отметив, что исправление ежемесячной отчетности возможно через корректировку конкретных записей в реестре договоров. И контролирующие органы могут указать на неверное формирование отчетности по причине неверного заполнения заказчиком данных в реестре договоров. Рассмотрим и этот аспект.
3. Кто подтверждает корректность внесения информации в реестр договоров?
Казалось бы, правильность внесения информации в реестр договоров целиком и полностью является зоной ответственности заказчика. Чтобы проверить эту мысль, вновь обратимся к специальному постановлению Правительства РФ:
Правила ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.10.2014 № 1132):
10. В целях ведения реестра заказчик формирует и направляет в Федеральное казначейство:
а) в течение 3 рабочих дней со дня заключения договора - информацию и документы, указанные в подп. "а" - "е", "и" (за исключением информации о договорах с субподрядчиками), "м" - "п" п. 2 настоящих Правил.
12. Федеральное казначейство в течение 3 рабочих дней со дня получения от заказчика информации и документов для включения в реестр обеспечивает проверку:
а) наличия информации и документов, указанных в п. 2 настоящих Правил;
б) формирования и направления информации и документов в соответствии с п. 10 и 11 настоящих Правил.
13. В случае положительного результата проверки, предусмотренной п. 12 настоящих Правил, Федеральное казначейство формирует реестровую запись на основании информации и документов, подлежащих включению в реестр.
17. При отрицательном результате проверки, предусмотренной пунктом 12 настоящих Правил, представленные заказчиком информация и документы не включаются в реестр договоров. При этом Федеральное казначейство в течение 3 рабочих дней со дня получения от заказчика информации и документов, подлежащих включению в реестр, направляет в электронном виде заказчику протокол, содержащий основания, по которым информация и документы не включены в реестр, с указанием перечня выявленных несоответствий.
То есть полномочиями по проверке внесения информации в реестр договоров обладает исключительно Федеральное казначейство, а не ФАС России или прокуратура. Если сведения внесены верно, то им Федеральное казначейство присваивает реестровую запись. Дальнейшее формирование отчетности, за исключением некоторых указанных выше технических действий, осуществляется автоматически, без участия заказчика.
***
Конечно, затронутые в материале проблемы имеют более глубокий смысл, чем простое привлечение должностных и юридических лиц к административной ответственности. Правовой статус ЕИС как государственной информационной системы - довольно тонкая материя, достойная более пристального изучения в научных работах, посвященных цифровизации закупочной деятельности.
И, разумеется, нельзя не признать, что реальный порядок работы функционала ЕИС несколько отличается от рассмотренных в материале правовых норм. Но разве корректно привлечение заказчика к административной ответственности в отсутствие на то правовых оснований? Ведь не все, что происходит на практике, является верным с точки зрения закона, и потому важно уметь донести аргументированную позицию до контролирующих органов.
В конце концов, а что если у всех заказчиков страны автоматически разместится недостоверная отчетность по причине наличия недоработок в программном обеспечении ЕИС? Нужно будет привлечь к административной ответственности всех без исключения? В действительности эта мысль не так уж далека от истины, но об этом поговорим в одном из следующих материалов.