Консультационные и репетиторские услуги для студентов. "Магистр 34". Перейти на сайт. Связаться с нами, ответим на все ваши вопросы за 2 минуты: Telegram / WhatsApp / ВКонтакте / Т. 7-988-027-88-34.
Фрагмент дипломной работы предоставлен для ознакомления.
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты организации и функционирования исполнительной власти в субъектах РФ
1.1. Понятие и организационные основы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
1.2. Понятие и сущность функций государственного управления
1.3. Классификация функций государственного управления
Глава 2. Исследование организации и функционирования исполнительной власти на примере администрации Волгоградской области
2.1. Организационная характеристика высшего органа исполнительной власти Волгоградской области
2.2. Анализ функций администрации Волгоградской области
2.3. Актуальные проблемы реализации функций исполнительной власти и возможные пути их решения
Заключение
Список использованных источников и литературы
ПРИЛОЖЕНИЕ
Введение
Актуальность темы дипломной работы. Кризисная ситуация, сложившаяся в российской экономике подавляется обострением проблем, которые в свою очередь сдерживают социально-экономическое развитие в стране. В этих условиях, как показывает отечественный и зарубежный опыт, важнейшим фактором стабилизации социально-экономической и политической ситуации в обществе выступает использование потенциала государственной власти и граждан.
Государству нужна эффективная исполнительная власть, которая бы в первую очередь способствовала эффективной жизнедеятельности всех сфер государственного механизма, создавала бы надежную защиту от бюрократизма.
От правильного определения и распределения функций государственного управления зависят и все параметры системы государственного управления в целом: структура и распределение функций государственного управления между субъектами государственной управленческой деятельности, а, соответственно, и распределение полномочий и т.п. Проблема функционирования государственного управления является постоянной в процессе совершенствования государственной управленческой деятельности.
Совокупность теоретико-правовых вопросов, связанных с функциями государственного управления, представляет собой достаточно широкое поле исследования. Эта категория является предметом исследования ученых в рамках теории государственного управления. Исследование сущности этой категории происходит также сквозь призму менеджмента, управления бизнесом, юридической науки.
По нашему мнению, существующие теоретические взгляды на рассматриваемую проблематику требуют обновления и уточнения. В частности, первоочередное внимание следует уделить изучению функций государственного управления: их сущности, видов, роли, классификации и т.п.
Степень изученности темы. Научно-теоретическую основу для подготовки выпускной квалификационной работы составляют труды таких ведущих специалистов а в теории государственного управления и в области административного прав, как: В.Б. Аверьянов, А.П. Алехин, Ю.Н. Арсеньев, В.Г. Афанасьев, С.А. Баркова, И.Л. Бачило, Х.М. Бекмурзиева, К.С. Бельский, Г.Я. Белякова, А.А. Гамалей, А.С. Гаркавцева, Б. Гурней, М.В. Демидов, В.И. Жильцов, С.М. Жукова, А.А. Князева, В.А. Козбаненко, К.М. Конджакулян, В.А. Коструб, А.В. Куракин, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, Л.А. Маренич, Н.И. Михнюк, А.А. Мищериков, П.Б. Музыченко, Е.А. Николаева, Л.А. Нудненко, Д.В. Осинцев, С.Е. Прокофьева, А.М. Прохоров, Г. Райт, Н.Н. Розанова, Н.С. Самарина, А.Г. Самусевич, П.И. Седалищева, В.Н. Смирнов, С.А. Старостин, А. Файоль, К.В. Чепрасов, В.Г. Чураков, Е.А. Юрескул и др.
Целью дипломной работы является исследование организации и функционирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Администрации Волгоградской области).
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть Понятие и организационные основы исполнительной в субъектах Российской Федерации;
- определить сущность и дать характеристику функциям государственного управления;
- конкретизировать классификацию функций государственного управления;
- составить организационную характеристику высшего органа исполнительной власти Волгоградской области;
- проанализировать функции администрации Волгоградской области;
- выявить актуальные проблемы реализации функций исполнительной власти и возможные пути их решения.
Объектом исследования является организация и функционирование исполнительной власти на примере администрации Волгоградской области.
Предметом исследования являются организационные основы и функции государственного управления в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Методы исследования. Методологической основой выпускной квалификационной работы является система принципов, подходов и методов научного познания. В частности были применены формально-логические методы познания, а также методы сравнения, классификации. Использованы общенаучные методы: структурный, функциональный, системный анализ.
Нормативно-правовой основой исследования стали Конституция и законы Российской Федерации, нормативно-правовые акты Президента и правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты администрации Волгоградской области.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Глава 1. Теоретические аспекты организации и функционирования исполнительной власти в субъектах РФ
1.1. Понятие и организационные основы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Содержание концепции исполнительной власти напрямую зависит от методической основы анализа и сущности феномена власти. Поэтому понятие власти как социального явления ученые считают предпосылкой в рассмотрении любых государственно-правовых явлений.
Проблема сущности и понятия власти в человеческом обществе имеет немало выработанных концепций и подходов, которые вызваны различными концептуальными целями и методической базой.
Так, в "Словаре русского языка" С.И. Ожегова "власть" толкуется как: право и возможность распоряжаться кем или чем-нибудь, подчинять своей воле; политическое господство; образ правления, государственный строй[1]. А в "Советском энциклопедическом словаре" совсем другая формулировка: "Власть, в общем смысле, способность и возможность осуществлять решающее влияние на деятельность, поведение людей с помощью определенных средств – воли, авторитета, населения"[2].
Власть – явление социальное, оно проявляется как имманентное, внутренне присутствующее свойство человеческого общества в целом и отдельных групп людей. Стремление к власти – один из человеческих инстинктов (как чувство голода, любви), что поднимает человека над простым удовлетворением других потребностей. Власть возникает вместе с возникновением общества и сопровождает всю его историю. "Гибкость" власти определяется ее объективной социальной природой[3].
В литературе понятие "власти" трактуется по-разному.
Для М. Вебера "власть означает любую возможность проводить внутри социальных отношений собственную волю даже несмотря на сопротивление, независимо от того, на чем такая возможность основана".
Доминирующим является взгляд на власть как реальную способность осуществлять свою волю, навязывая ее другим. Распространенной является также точка зрения относительно организующей силы власти, которая обеспечивает единство действий и устойчивый порядок в общественных отношениях. Этот подход называют "силовой" концепции власти. Существует также точка зрения, согласно которой понятие власти рассматривается как необходимость функционирования любого коллектива для руководства его членами в совместной деятельности.
Отдельные ученые определяют власть как силу, обеспечивающую "подчиненность деятельности объекта на основные регуляции его воли, сознания и поведения в интересах субъекта власти".
Существует концепция восприятия власти как влияния. В том случае, когда социальная группа влияет на те или иные решения органов власти, она имеет "доступ к власти".
Такое разнообразие точек зрения на проблему власти говорит о комплексности этой проблемы. В приведенных определениях власти так или иначе отражена ее сущность. Однако, в них отсутствует общая основа власти, т.е. ее источник.
Во всем спектре дискуссионных вопросов сложными остаются вопросы исполнительной власти, ее механизма. Реформы, происходящие в Российской Федерации, требуют соответствующей перестройки исполнительной власти, которая выполняет большой объем работ в сфере государственного управления.
Конституция Российской Федерации закрепила как принципы конституционного строя распределение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Вместо понятия "государственное управление", которое долгие годы использовалось в конституционном и административном законодательстве, широко введено понятие "исполнительная власть". Ранее вопрос о соотношении исполнительной власти и государственного управления не возникал, потому что эти два понятия отождествлялись.
1.2. Понятие и сущность функций государственного управления
Понятие функций государственного управления рассматривалось в работах Г.Я. Беляковой, М.В. Демидова, В.А. Козбаненко, А.В. Куракина, Н.И. Михнюк, П.Б. Музыченко, Л.А. Нудненко и др., которые стали основой для этого исследования.
Исследование функций государственного управления необходимо начать с определения самого государственного управления. Вопрос об определении понятия "государственное управление" составляет одну из ключевых проблем в современных исследованиях как в области административного права, так и в науке в целом. Очевидно, что определение и правовое закрепление таких элементов государственного управления как задачи, функции, методы, формы государственного управления, закрепление, в свою очередь, правового статуса органов государственного управления и их функционально-организационная структура зависят от определения самого понятия государственного управления.
В одном из современных исследований по вопросам государственного управления Л.А. Нудненко отмечает, что государственное управление имеет выражение в реализации государственной властью распорядительно-разрешительных функций, направленных на выполнение законов, других нормативно-правовых актов и политических решений[1]. Ученый не раскрывает принципиально важного вопроса относительно субъектов, осуществляющих государственное управление, но с его позиций усматривается возможность сделать вывод о том, что, по мнению Л.А. Нудненко, государственное управление является властно-распорядительной деятельностью. Однако при таком подходе возникает ситуация, когда определение государственного управления через категории "властной" и "распорядительной" деятельности порождает также необходимость и их собственного определения, и эта "властная" и "распорядительная" деятельность связывается учеными с различными субъектами государственного управления. По мнению Г.Я. Беляковой, Т.Н. Воробьева, в результате делается типовая логико-юридическая ошибка, когда одно неизвестное (понятие "государственное управление") толкуется через другое неизвестное (понятие "исполнительная" и "распорядительная" деятельность).
Следует отметить, что, исследуя понятие государственного управления, значительное количество ученых связывает управленческую деятельность с процессом функционирования исполнительной власти, вследствие чего происходит фактически отождествление государственного управления с управленческой деятельностью органов исполнительной власти.
М.В. Демидов рассматривает государственное управление как целенаправленное организующе-регулирующее влияние государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. В.А. Козбаненко считает, что государственное управление является не просто составляющим элементом социального управления, но и его главной частью. Исходя из этого, он делает вывод о том, что такая важная функция не может осуществляться лишь какой-то одной из ветвей власти, но реализуется государством в целом, в процессе деятельности всех ее органов. П.Б. Музыченко, И.С. Кучер утверждают, что государственное управление является общей функцией государства и государственной власти[5]. Н.И. Михнюк рассматривает государственное управление как способ реализации государственной власти: "государственное управление понимается в самом широком смысле как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т. е. реализация государственной власти во всех ее формах и методах"[6].
Выделяется также два подхода к пониманию содержания государственного управления, которые именуются как американский и европейский. В так называемом американском подходе, ориентированном на все процессы и функции управления в спектре полномочий государства, государственное управление рассматривается как отрасль, которая охватывает множество дисциплин и включает законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, а в так называемом европейском подходе управление рассматривается как подотрасль права[7]. Первый подход предполагает сочетание политических, правовых и административных функций, а второй – их разграничение, т.е. определение государственного управления как всей незаконодательной и несудебной деятельности государства, или как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, т.е. фактически автор выделяет широкий и узкий подход к пониманию феномена государственного управления. Можно сделать вывод, что название "американский" и "европейский" подход указывают на страны и так называемые школы управления, которые сложились. В этом контексте также следует отметить, что государственное управление – явление универсальное и в определенной степени присуще всем, без исключения, странам. Но его понимание в различных странах является неодинаковым и в значительной степени на содержание понятия государственного управления влияют исторический и политический опыт нации, уровень его экономического и общественно-политического развития, национальные традиции, культура, ментальность и много других факторов. Вместе с тем, в существующих определениях государственного управления является то общее, что отмечается всеми учеными и практиками, независимо от их гражданства, национальности или страны пребывания, и что, собственно, составляет его суть[8].
1.3. Классификация функций государственного управления
Классификации как методу научно познания принадлежит важная роль в познании и практике, поскольку она позволяет охватить изучением предметы по единой основе, установить не только место каждого из них, но и связи одного с другом, раскрывает их внутреннюю закономерность. В общем смысле классифицировать – означает поделить предметы или отношения на основе общего признака. Ученые выделяют множество функций государственного управления, с целью упорядочения и систематизации разделяют на определенные виды.
Единодушия относительно выделения видов функций государственного управления среди ученых нет. Вместе с тем, в теории управления есть немало наработок по этой теме. Для выделения видов функций государственного управления первым необходимым шагом является обращение к наиболее распространенным в науке, уже существующим классификациям и составов функций государственного управления.
Исходя из принципа универсальности управления, который провозглашает, что функции управления характерны как для государственного, так и частного управления, классификация функций государственного управления в большинстве случаев опирается на классификацию функций управления, применяемых в менеджменте. Среди зарубежных ученых, занимавшихся проблематикой функций управления в целом и функций государственного управления, в частности, можно назвать таких: А. Файоль, Ф. Тейлор, Г. Черч, Л. Гулик, Л. Урвик, Л. Джильберт, и др. В этом контексте следует сказать, что одним из первых исследователей, систематизировавших управленческие функции, был французский инженер и ученый Анри Файоль. Взяв за критерий классификации процессуальный подход, он выделил пять основных административных функций: предвидение, организацию, распоряжение, координацию и контроль. По его определению, эти функции являются характерными не только для производственного сектора, но и для политических, военных и других организационных структур[1]. Предложенный А. Файолем подход стал основой для современной классификации управленческих функций. Эта система функций стала основой многих исследований, хотя ученые внесли в нее немало дополнений, уточнений и изменений.
Глава 2. Исследование организации и функционирования исполнительной власти на примере администрации Волгоградской области
2.1. Организационная характеристика высшего органа исполнительной власти Волгоградской области
Администрация Волгоградской области – это высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области. В соответствии со ст. 29 Устава Волгоградской области (в ред. Закона Волгоградской области от 23.10.2014 №131-ОД): "Администрация Волгоградской области является коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области, который состоит из Губернатора Волгоградской области, вице-губернатора – руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области и руководителей органов исполнительной власти Волгоградской области[1]".
Системная работа Администрации Волгоградской области направлена на создание современной инфраструктуры во всех отраслях жизнедеятельности и формирование институтов развития. В настоящее время, ведется разработка Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. Сформирована и действует рабочая группа. В работе принимают участие органы исполнительной власти региона, депутаты Волгоградской областной думы, органы местного самоуправления, члены общественных советов, представители научного сообщества. Используются лучшие наработки и практики международных, федеральных, региональных институтов развития, муниципальные практики.
Организационная структура управления Администрации Волгоградской области представлена на рис. 4 (см. прил.).
В ст. 32 Устава Волгоградской области содержатся полномочия администрации Волгоградской области (рис. 5, см. прил.).
В состав Администрации входят Губернатор Волгоградской области, вице-губернатор – руководитель аппарата Губернатора Волгоградской области, первые заместители, заместители Губернатора Волгоградской области и руководители органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно ст. 22 Устава Волгоградской области: "исполнительную власть Волгоградской области осуществляют Губернатор Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и органы исполнительной власти Волгоградской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законами Волгоградской области[2]".
Губернатор возглавляет Администрацию Волгоградской области, его полномочия схематично отображены на рис. 6. (см. прил.).
В соответствии с Уставом Волгоградской области в срок – до 1 июня 2019 г. глава региона представил в областную Думу отчет о результатах деятельности региональной администрации в 2018 г. В 2018 г. работа Администрации Волгоградской области была направлена на решение стратегических задач регионального развития во всех сферах жизнедеятельности. Обеспечено системное взаимодействие с законодательным собранием Волгоградской области, со всеми профильными федеральными органами власти, органами местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными институтами, предпринимательским сообществом.
2.2. Анализ функций администрации Волгоградской области
Работа Администрации Волгоградской области, ее аппарата и структурных подразделений является открытой и гласной, за исключением рассмотрения вопросов, которые составляют государственную тайну или относятся к служебной информации, которая является собственностью государства. Администрация Волгоградской области информирует общественность о своей деятельности, привлекает граждан к проведению проверок, подготовки и рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции. Освещение деятельности Администрации Волгоградской области осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством.
Положения о структурных подразделениях Администрации Волгоградской области разрабатываются руководителями соответствующих подразделений, согласовываются с первым заместителем, заместителями Губернатора, руководителем аппарата Администрации Волгоградской области (согласно распределению обязанностей), а также с начальником Управления делами Администрации Волгоградской области и утверждаются распоряжением Губернатора Волгоградской области.
Руководители структурных подразделений Администрации Волгоградской области возглавляют соответствующие подразделения и несут персональную ответственность перед Губернатором Волгоградской области за выполнение возложенных на эти подразделения задач.
Рассмотрим основные функции Администрации Волгоградской области, к которым относятся: планирование, организация, кадровая работа, мотивация и контроль.
Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. (далее – Стратегия) утверждена Законом Волгоградской области от 21.11.2008 г. №1778-ОД "О Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г."[1]. Этот документ определяет приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне Волгоградской области на долгосрочный период и является основой для разработки государственных программ Волгоградской области, формирования и корректировки перечня государственных программ Волгоградской области, схемы территориального планирования Волгоградской области, плана мероприятий по реализации Стратегии[2].
Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. должна выступить основой реализации эффективной политики Администрации Волгоградской области, направленной на достижение целей долгосрочного социально-экономического развития.
2.3. Актуальные проблемы реализации функций исполнительной власти и возможные пути их решения
В настоящее время существует ряд нерешенных проблем и недостатков практическом их воплощении функций государственного управления в деятельности субъектов государственного управления, которые, учитывая важность конкретной функции и ее роль для достижения целей государственного управления, требующих своего решения.
В общем виде проблемы при реализации функций государственного управления заключаются в следующем:
- несоответствие содержания закрепленных функций государственного управления целям и задачам современного государственного управления;
- несоответствие инструментария для внедрения конкретной функции.
Проблемы, возникающие при осуществлении функции планирования сводятся к применению методов государственного планирования. Внедрение преимущественно индикативных методов в современных условиях представляется преждевременным по причине, прежде всего, ослабления контроля за использованием бюджетных средств. Главным принципом планирования должна быть достаточность степени государственного вмешательства, а также стимулирования деловой активности низовых звеньев. Оно должно быть директивным – для государственных органов и учреждений, договорным – для подрядчиков государственных программ и планов и индикативным – для всех остальных субъектов общества.
Следующий, довольно широкий круг проблем возникает при осуществлении функции организации. Перманентные процессы оптимизации структуры исполнительной власти характеризуются своей необоснованностью. Все "новации" сводятся к созданию, ликвидации, реорганизации органов, сокращение численности служащих, что никак не связывается в большинстве случаев с имеющимися потребностями. Сокращения в аппарате должны проводиться исключительно в тех органах, где они являются естественным результатом лучшей организации управления или по крайней мере не ухудшают его результатов. Присутствует также нерациональное распределение функций между субъектами государственного управления: некоторые функции дублируются, другие, наоборот, выпали из поля зрения.