1. Понятие, сущность и содержание коррупции.
На современном этапе развития российской государственности коррупция приобретает признаки всепоглощающего общественного феномена, агрессивного и непредсказуемого по характеру. Это явление искажает все сферы общественной жизни: экономику, политику, управление. Коррупционные проявления представляют реальную угрозу существованию конституционно заявленных параметров российского государства -демократического, социального, правового.
Коррупция тормозит эволюцию управленческой, политической и правовой системы, исключая приближение России к передовым мировым показателям уровня жизни. Отсутствие действенных рычагов борьбы с коррупцией, распространение коррупциогенных рисков практически на все сферы общественной жизни, лояльное отношение части граждан к указанному явлению привели к тому, что коррупционная деятельность на всех ступенях власти парализовала проведения реформ, определенных руководством государства как приоритет развития.
Семантически понятие "коррупция" происходит от лат. слова corrumpo, что переводится как: 1) портить, повреждать, расточать; приводить в упадок; 2) изнурять; 3) уничтожать, разбивать; губить, разрушать; 4) соблазнять, развращать, подкупать; 5) искажать, искажать, фальсифицировать; 6) позорить, бесчестить. Кроме того, в латинском языке есть слово corruptio, которое имеет значение: 1) подкуп, соблазнение; 2) порча, упадок; 3) испорченность, изменчивость.
В Оксфордском словаре английского языка понятие "коррупция" трактуется как: моральная испорченность; использование коррупционных практик (взяточничество, мошенничество); деформация; разложение, гниение. В Кембриджском электронном словаре это явление трактуется как незаконное, аморальное или нечестное поведение, присущая лицам, занимающим должности в органах власти.
Вполне закономерно, что многоаспектность и многозначность слова "коррупция" привели к существенным различиям в дефинициях и понимании этого явления не только на международном уровне, но и в отдельно взятой стране, а также на различных этапах общественного развития. Последнее, в определенной мере, можно объяснить историческими предпосылками возникновения и эволюции этого явления. Коррупция и коррупционные проявления воспринимаются в обществе по разному, с учетом различий в моральных ценностях, традициях и культурной среде определенного государства. Так, в истории отдельных восточных стран выявлены случаи, когда коррупцию рассматривали как форму мирного, бесконфликтного сосуществования граждан и власти, как проявление уважения вековых устоявшихся традиций общественных взаимоотношений.
В древнем римском праве под термином "коррупция" понимали деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом. В те времена к категории коррупционных относили ряд деяний, связанных с фальсификацией и повреждением государственных документов, подкупом судей или моральным растлением чужого раба.
Во времена Советского Союза этот термин ассоциировался с "пороками капитализма". Так, в опубликованном в СССР в 1980 г. словаре иностранных слов коррупция определена как подкуп, продажность и продажность общественных и политических деятелей, а также государственных чиновников и должностных лиц в капиталистических странах. Значение термина "коррумпировать" в этом словаре сведено к подкупу кого-нибудь деньгами или материальными благами.
В советском "Кратком политическом словаре" 1988 г. трактовка этого понятия почти не изменилась, но приводится уточнение, что согласно марксистской парадигме коррупция обусловлена бюрократизмом, который распространен среди чиновников и служащих государственного аппарата эксплуататорских государств. Советские политологи в условиях идеологического противостояния убедительно утверждали, что коррупция может проявляться лишь в буржуазных странах, а в США она "становится все более заметной на самых высоких уровнях государственного аппарата". Существование такого явления они связывали с лоббизмом, под которым понимали систему канцелярий и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих прямое давление на законодателей и государственных чиновников с целью реализации интересов этих компаний.
Понятие коррупция конкретизировано в "Большой советской энциклопедии" как: преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, с целью собственного обогащения; подкуп должностных лиц, их продажность.
В энциклопедии, как и в предыдущем источнике, обращено внимание на то, что коррупция присуща эксплуататорскому, империалистическому государству в лице государственного аппарата и парламента, в которых государственные и политические деятели решают свои дела, используя свое положение. Как пример коррупционного проявления приведена оплата избирательной кампании кандидата на выборную должность, который после выборов компенсируется избранным различными услугами, в частности предоставлением выгодных должностей, заказов и т.п.
Такой подход к определению термина "коррупция", пронизанный идеологией политического противостояния советского коммунистического и западного капиталистического общественных строев, был характерным для отношений между США и СССР. Понятие коррупции в советском законодательстве не существовало, хотя в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. было несколько статей, в которых предусматривалось наказание за коррупционное деяние. Руководство СССР отрицало существование коррупции в государстве: считалось, что это явление несовместимо с идеологией и моралью советского общества. Коррупционные правонарушения, если они совершались отдельными чиновниками госаппарата и выявлялись правоохранительными органами, рассматривали исключительно с позиции нарушения социалистической законности. Собственно, это и является объяснением существования стереотипного подхода к трактовке понятия "коррупция" во многих словарях и энциклопедиях, изданных в советский период, которые не отражают должным образом сущность этого явления.
Впрочем, большинство зарубежных и отечественных исследователей доказывают, что коррупция может существовать как в демократическом, так и в тоталитарном обществе. В частности, по мнению Р.В. Дронова и В.В. Кузьмина, коррупция в демократических странах отчетливо проявляется во время избирательных кампаний, а в Советском Союзе это общественное явление царило на "черном рынке" и в среде правящей коммунистической партии.
Официальным источником определения коррупции в России является Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее – Закон №273-ФЗ), согласно ст. 1 которого коррупция – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Несмотря на большое количество определений коррупции, А.П. Мазуренко справедливо указывает на то, что невозможно сформулировать определение, которое универсально удовлетворяло различные отрасли знания. Действительно, этот термин является широко используемым, а ученые вкладывают в него широкий смысл – начиная от возведения коррупции на такое преступления, как получение взятки и заканчивая определением коррупции посредством общих формулировок, которые не содержат конкретных признаков правонарушения.
С.Н. Матросов и М.С. Тимофеева отмечают, что определение понятия "коррупция" требует четкого ответа по меньшей мере на четыре ключевых вопроса, касающиеся: сферы распространения коррупции; сущности деяний, которые образуют это явление; субъекта коррупции; мотивации и цели коррупционного поведения.
Эксперты ООН под термином "коррупция" предлагают понимать злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. В отличие от предыдущих определений, по нашему мнению, они более точно и конкретно выделяют самые распространенные разновидности коррупции, коррупционные правонарушения и должностные преступления, к которым отнесены:
- взяточничество, незаконное присвоение (кража, хищение) должностными лицами государственной собственности, присвоение товаров и услуг, предназначенных для общественного потребления;
- злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ);
- конфликт интересов между гражданским долгом и личной выгодой, кумовство (отдача предпочтения при принятии на работу членам семьи);
- влияние на общество при разработке законов и подзаконных актов с целью получения личной выгоды.
В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, принятой в 1999 г. Советом Европы, под этим явлением понимается активный и пассивный подкуп национальных и иностранных должностных лиц, членов национальных и иностранных публичных собраний, судей, должностных лиц международных организаций и членов международных парламентских собраний, злоупотребление влиянием в корыстных целях, подкуп в частном секторе.
В справочнике, изданном Международной организацией "Трансперенси Интернешнл" (ТИ), приведены трактовки коррупции как злоупотребление доверенной властью с целью получения личной выгоды. Конструктивным элементом в этом издании есть классификация коррупции на такие типы:
- незначительная коррупция (petty corruption) – повседневное злоупотребление государственными должностными лицами среднего и низшего звеньев вверенной им властью при взаимодействии с рядовыми гражданами, которые пытаются получить доступ к базовым услугам, которые предоставляет государство в учреждениях здравоохранения, образования, отделениях полиции по месту жительства и в других государственных учреждениях;
- значительная коррупция (grand corruption) – действия, что совершаются на центральном уровне государственного управления и деформируют политику или режим функционирования центральных органов государственной власти, который дает возможность высоким должностным лицам получать выгоду за счет общественного блага;
- политическая коррупция (political corruption) – манипуляция лицами, принимающими политические решения, политикой, институтами и регламентом (правилами процедуры) в части размещения ресурсов и финансирования, злоупотребления ими занимаемыми должностями с целью удержания предоставленных им властных полномочий, статуса и обогащения.
Более узким, но подобным предыдущему является определение И.В. Фроловой и Т.Р. Ханнановой: "Коррупция – деятельность государственных чиновников, политических и общественных служащих, в результате которой они нечестно и незаконно обогащают себя или своих сторонников путем злоупотребления порученным им властью".
Таким образом, по нашему мнению коррупция – распространенное явление, которое противоречит практике демократического общества, подрывает основы законности, препятствует экономическому росту и привлечению внутренних и внешних инвестиций, разрушает доверие граждан к их правительству.
Следовательно, подавляющее большинство ученых-государствоведов склоняются к мысли, что коррупция – это корыстное использование должностным лицом государственных органов власти своего служебного положения для собственного обогащения. Обычно они рассматривают коррупцию как дисфункцию бюрократического аппарата, отстаивание должностными лицами групповых и корпоративных интересов. В целом это универсальное научное определение.
По мнению Е.Г. Мухиной и В.В. Кудинова, коррупция является следствием неэффективной деятельности институтов общества, уровень которой можно определить по формуле:
Коррупция = Монополия властных полномочий + Свобода в принятии решений – Ответственность.
Кроме того, коррупцию различают по способу взаимодействия субъектов, степени иерархичности, предсказуемости, по методу получения неправомерных преимуществ и т.п.
Термин "коррупция" нужно отличать от термина "лоббизм", который в общественном сознании воспринимается неоднозначно, часто уподобляется таким понятиям, как "подкуп", "протекционизм", "блат", скупка голосов и вступает соответствующих синонимических значений.
По мнению Т.М. Цороевой, это небезосновательно, поскольку лоббисты в своей работе для достижения определенной цели нередко используют весьма сомнительные средства и методы. Речь идет, в частности, о взяточничестве, коррупции, нелегальном давление на представителей власти, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определенных лиц, групп, удовлетворения их корыстных интересов путем пренебрежения нуждам других.
Под лоббированием обычно понимают процесс влияния групп, которые сформированы вокруг общих интересов, на уполномоченные органы (парламент, правительство, местные исполнительные и представительные органы власти) для принятия того или иного нормативно-правового акта или решения.
Лоббирование позволяет представителям крупного бизнеса отстаивать собственные интересы путем влияния (в том числе через подкуп) на чиновников, занимающих высокие должности в законодательных и исполнительных органах государственной власти, с целью принятия решений, способствующих развитию их компаний.
Таким образом, лоббированием как законной практикой в западном понимании считают "продвижение" законопроектов, других правовых актов с целью удовлетворения корпоративных или личных интересов. Впрочем, лоббирование отличается от коррупции, различие между этими явлениями состоит по крайней мере в следующих аспектах:
- если при лоббировании влияние на должностное лицо осуществляется на четко определенной конкурсной основе, согласно установленным и известным всем участникам процесса лоббирования правилам, то коррупционер, наделенный монопольными дискретными полномочиями в определенной сфере правового регулирования, выработки государственной политики и т.п., действует вопреки закону, скрыто.
- если при лоббировании не допускаются и почти отсутствуют скрытые или неформальные платежи, то коррупция предполагает экономическую выгоду, т.е. предоставленные чиновнику дискретные властные полномочия должны приносить ему прибыль (рента, неформальные платежи), он может получать материальные блага, определенные преимущества или услуги;
- если участники лоббирования официально получают заработную плату, не получая "грязных денег" и других незаконных общественных благ, то коррупция базируется на незаконном присвоении бюджетных средств, которые формируются за счет налогов граждан, предприятий, а также других материальных благ, которые производятся в обществе без участия чиновников-коррупционеров.
На основании проведенного анализа можно утверждать, что легализация во многих развитых странах лоббистской деятельности, которая в других государствах ассоциируется с понятием "коррупция", позволила в определенной степени разграничить эти явления. Итак, коррупция – это достаточно широкий и многогранный термин, адекватное понимание сущности которого требует углубленного изучения.
Анализ подходов к определению понятия "коррупция", содержащихся в энциклопедических изданиях и других научных источниках, которые по назначению должны содержать четкие, лаконичные и точные дефиниции, дает основания утверждать об отсутствии его единого толкования. Несмотря на то, что понятие "коррупция" широко употребляют ученые, исследователи в процессе проведения научных исследований, ни одно из его толкований не стало общепризнанным. Выявлен достаточно широкий спектр научных взглядов на понимание сущности коррупции: ученые не только общими фразами формулируют этот термин, но и наделяют его весьма противоречивыми чертами. Иначе говоря, в российской и зарубежной научной литературе отсутствуют четкость в определении понятия "коррупция" и общепринятый подход к его трактовке. Понятно, что подобное разнообразие дефиниций приводит к неоднозначности в представлении, понимании и восприятии этого явления, а также к путанице в употреблении термина как среди ученых, так и среди широкой общественности.
Следует согласиться с определением данным К.С. Карпюк: "коррупция – сговор между государственными служащими и бизнесменами для достижения противозаконных и аморальных преимуществ".
Подобного взгляда придерживается и С.Л. Алексеев, который сквозь призму политической экономии, нового институционализма рассматривает коррупцию как сделку между организациями и/или физическими лицами, уменьшающую трансакционные расходы клиента (по сравнению с обычными при данных институциональных рамках) и обогащает агента, нарушая формальные и/или неформальные ограничения, и не имеет надежных институциональных механизмов обеспечения. В этом случае клиент-это взяткодатель, заказчик, а агент-лицо, получающее взятку, исполнитель.
А.А. Тарасюк определяет коррупцию как "дачу и получение взятки с целью получить привилегированное отношение", т.е. обе стороны: та, которая дает, и та, что получает взятку, является субъектами коррупционного правонарушения и привлекаются к ответственности.
Учитывая приведенный анализ под понятием "коррупция" предлагаем понимать деятельность, направленную на склонение уполномоченного лица к противоправному использованию соответствующих полномочий и возможностей. Под это определение подпадают как государственные служащие, так и субъекты негосударственного и частного секторов.
Обобщение проанализированных толкований дает основания сформулировать следующие ключевые тезисы:
- понятие "коррупция" – сложное, многоуровневое, системно организованное социальное явление, которое сочетает в себе разные составляющие, в частности: управленческую, политическую, экономическую, юридическую, социальную, морально-этическую;
- коррупция – это негативное общественное явление, которое постоянно и активно влияет на сознание граждан и их личные взгляды, формирует корыстные аморальные ценности, определяет коррупционную субкультуру в обществе, разрушает общественные отношения, уменьшает ресурсы и подрывает доверие к государству;
- коррупция охватывает высший (элитарный), средний и низовой уровни государственного управления, проникая во все сферы и подсистемы общественной жизни, нарушает права, затрагивает интересы всех социальных групп и слоев общества, поражает политику, экономику, социальную сферу, культуру;
- коррупция может быть политической, экономической, административной и бытовой, возникать организованно или стихийно.
Учитывая изложенное коррупция – это явление, которое приводит к нарушению прав человека, социальному неравенству и возникновению социальной напряженности, замедлению экономического развития, угрожает национальной безопасности государства. Итак, противодействие коррупции как масштабному социальному явлению является внутренней функцией государства.
2. Основные тенденция распространения коррупции в государственной и муниципальной сфере и перспективные направления деятельности по ее преодолению
Стратегическим направлением предотвращения предпосылкам коррупции и их нейтрализации является последовательная демократизация всех сфер общественной жизни, развитие гражданского сознания и активности в общем контексте построения демократического государства. Демократизация, открытость власти, прозрачность и понятность для населения государственных решений, деятельности управленческого аппарата, развитие гражданского общества – важнейшие рычаги преодоления коррупции.
Необходимость безотлагательного преодоления коррупции обуславливается тем, что она по эффекту цепной реакции порождает целый спектр других системных проблем: угрожает верховенству права, морали общества, стабильности демократических процессов, подрывает основы государственного управления, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, порождает латентную монополизации рынка и подрывает правовые основы свободной, добросовестной конкуренции, приводит к перекосам в оптимальном сочетании методов административного регулирования и рыночного саморегулирования на всех уровнях власти и управления.
В России в целом создана достаточно эффективная антикоррупционная база, о чем свидетельствует пакет антикоррупционных законов, принятых Государственной Думой Российской Федерации и десять антикоррупционных шагов правительства. На данный момент в нашем государстве осуществляются меры в области предотвращения коррупции, однако ситуация пока остается неизменной.
Однако, наряду с отдельными органами государственной власти, некоторые органы местного самоуправления все больше втягиваются в коррумпированную систему власти и тем самым не только становятся питательной средой для организованной преступности, но и иногда пытаются создать в своих пределах организованные преступные группы.
По нашему мнению, можно выделить такие основные причины и факторы распространения коррупции в органах местного самоуправления:
1) Политические. Они прежде всего связаны с властными полномочиями должностных лиц органов местного самоуправления, замкнутостью системы управления, несовершенство антикоррупционной политики, безынициативностью и низкой эффективностью общественных формирований;
2) Экономические. Прежде всего проявляются в неправомерном использовании государственных ресурсов в личных интересах и в отсутствии прозрачности многих экономических процессов Они обусловлены несоответствием заработной платы жизненным потребностям, когда должностные лица органов местного самоуправления пытаются пополнить свои доходы из других источников;
3) Социально-психологические. Заключаются в невысокой активности общественности, корысти государственных служащих, профессиональной и нравственной деформации поведения части руководителей, что проявляется в снисходительном отношении к фактам коррупции;
4) Правовые. В основе данных причин несовершенство законодательства и наличие законодательных пробелов, в связи с чем у должностных лиц органов местного самоуправления есть возможность "обойти" закон;
5) Организационно-управленческие, которые проявляются в ненадлежащей регламентации деятельности должностных лиц, так называемое "кумовство", и отсутствие механизмов предотвращения проникновения в органы власти лидеров и членов преступных группировок.
Эксперты ООН по этому поводу отмечают: "Децентрализация управления после развала старой системы подняла проблему коррупции местного самоуправления во всей Восточной Европе. Это одна из причин, почему борьба с коррупцией должна начинаться на местном уровне, как это делается в Болгарии, Польше, Сербии и других госудаствах, где можно наблюдать появление "чистых" муниципалитетов и местных филиалов неправительственных организаций, которые непосредственно борются с коррупцией. Местные администрации быстрее откликаются на волю народа, чем государственный и региональный уровни, что еще больше укрепляет аргументы в пользу антикоррупционной деятельности на местном уровне. Местные жители могут давать оценку работе местного самоуправления, судя по качеству услуг, которые они получают. Вот почему так важно для местного самоуправления добиваться создания функционально целостной системы, в которой поддерживается высокий уровень интегрированности, честности и гордости на всех уровнях публичной власти, частных институтов (бизнес-структуры) и институтов гражданского общества. Эти три типа институтов должны работать вместе в коалиции, чтобы бороться против коррупции и добиваться большей целостности и прозрачности в предоставлении услуг на местном уровне. Работать вместе легче на местном уровне, где количество и разнообразие игроков меньше, чем на национальном уровне". По нашему мнению, такие мнения экспертов ООН стоит принять во внимание российскому законодателю.
Заметим, что особенностью органов местного самоуправления является то, что они наиболее приближены к муниципальным образованиям и решают значительную часть местных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения.
Ученые отмечают, что органами местного самоуправления проводится соответствующая работа по социально-экономическому и культурному развитию соответствующих территорий, поэтому уже стало очевидным, что без создания системных механизмов предотвращения коррупции на местном уровне национальные антикоррупционные действия могут полностью нивелироваться.
Совершенствование государственной политики по предупреждению коррупции в органах местного самоуправления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 №273-ФЗ и Национальным планом противодействия коррупции на 2018-2020 годы .
Механизмы управления процессом совершенствования государственной политики противодействия и профилактики коррупции в органах местного самоуправления направлены, прежде всего, на выполнение положений соответствующих нормативно-правовых актов, а потому включают, преимущественно, типовые пути и формы общегосударственного направления с определенным учетом региональной специфики.
Стратегическим направлением борьбы с коррупцией на данном этапе является именно предотвращение коррупционных проявлений, т.е. противодействие коррупции носит превентивный, а не карательный характер. Выбор профилактических мероприятий предопределяется глубиной выяснения социальных предпосылок коррупции, причин и условий коррупционных деяний.
Так, указанными законами предусмотрены следующие механизмы предотвращения коррупции в органах местного самоуправления.
1) Установлены следующие виды ограничений:
- по использованию служебных полномочий или своего положения;
- по получению подарков;
- по совместительству и совмещение с другими видами деятельности;
- после прекращения деятельности, связанной с выполнением функций государства и местного самоуправления;
- совместной работы близких лиц.
2) Урегулирован вопрос конфликта интересов, в частности предусмотрены меры внешнего и самостоятельного урегулирования конфликта интерес.
3) Установлены этические правила поведения, в том числе для должностных лиц органов местного самоуправления. Под такими правилами стоит рассматривать общие обязательные требования, устанавливаемые к должностным лицам органов местного самоуправления, за несоблюдение которых соответствующие лица привлекаются к ответственности. В основе этического поведения должны быть положены принципы приоритета интересов, политической нейтральности, беспристрастности, компетентности и эффективности, неразглашение информации, воздержание от выполнения незаконных решений или поручений.
4) Предусмотрены специальные проверки с целью повышения качества отбора кандидатов на занятие должностей, связанных с выполнением функций органов местного самоуправления.
5) Усилена ответственность за коррупционные правонарушения, которая предусматривает целый комплекс мероприятий. Соответственно должностные лица органов местного самоуправления признаются субъектами ответственности за коррупционные деяния. К коррупционеру могут быть применены следующие виды ответственности: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная.
Вышесказанное еще раз подтверждает, что на законодательном уровне заложены основные пути эффективной антикоррупционной политики. Но практика указывает на некоторые проблемы, мешающие эффективной реализации этой политики. Сложность преодоления коррупции сегодня связана еще с тем, что в таких противоправных деяниях заинтересованы не только представители органов местного самоуправления, но и бизнесмены и рядовые граждане. Люди склонны дать взятку, даже когда в них не требуют, с целью иметь решение в свою пользу в кратчайшие сроки.
О.В. Погулич выделяет следующие механизмы предупреждения и противодействия коррупции: государственно-политические, государственно-правовые, социально-экономические, общественно-гражданские, социокультурные. По нашему мнению, можно выделить общие и специальные направления борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления. К общим относятся те механизмы, которые используются при борьбе с коррупцией в целом во всех сферах и в органах местного самоуправления в частности. К ним относятся:
- формирование активной общественной позиции по предотвращению коррупции. Речь идет прежде всего о привлечении местного сообщества к противодействию коррупции и внедрение действенного механизма обратной связи с общественностью относительно совершения должностными лицами коррупционных правонарушений. Кроме того большинство общественных организаций действуют именно на местном уровне, что должно обеспечить большую их эффективность;
- совершенствование законодательства в сфере борьбы с коррупцией в соответствии с международными стандартами. Россия также присоединилась к международному антикоррупционному движению, ратифицировав ряд международно-правовых документов, однако как показывает практика, до недавнего времени законодательные акты носили скорее не превентивный, а репрессивный характер, поскольку были направлены на борьбу с коррупцией, а не предотвращения коррупционным проявлениям;
- повышение правовой культуры граждан и формирование у них моральной нетерпимости к любым коррупционным проявлениям.
К специальным направлениям мы относим те, которые будут эффективными лишь в отношении органов местного самоуправления, а именно:
- повышение зарплаты должностным лицам органов местного самоуправления, чтобы у муниципальных служащих не возникало потребности в обогащении незаконными путями;
- обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов местного самоуправления, устранения условий для бесконтрольного и произвольного принятия решений муниципальными служащими, путем информирования граждан о проведенной работе. Качество нормативно-правовой базы и свободный доступ граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления являются главными факторами открытости. По нашему мнению, будут способствовать действенности принципа прозрачности консультации с общественностью, а также на данном этапе определяющую роль играют Интернет-ресурсы;
- повышение авторитета органов местного самоуправления среди населения, путем их взаимодействия с общественностью;
- разработка антикоррупционных программ на местном уровне и создание системы мониторинга за их соблюдением;
- внедрение положительной практики антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления.
Таким образом, предотвращение коррупции в органах местного самоуправления – долговременное и хлопотное дело, которое требует инициативности со стороны самих должностных лиц и общественности и требует длительных социальных, экономических, политических и правовых преобразований. Первые шаги на этом пути уже сделаны, в частности принято новое законодательство, в основе которого превентивная функция. Дальнейшие действия должны быть направлены на:
- формирование активной общественной позиции по предотвращению коррупции;
- повышение правовой культуры граждан и формирование у них моральной нетерпимости к любым коррупционным проявлениям;
- повышение зарплаты должностным лицам органов местного самоуправления;
- обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов местного самоуправления;
- разработка антикоррупционных программ на местном уровне.
3. Государственная антикоррупционная политика: российский и зарубежный опыт.
Коррупция является одним из элементов социальной действительности, сложным феноменом, влияние которого распространяется на подавляющее большинство населения практически во всех странах мира, девальвируя систему социальных ценностей и приоритетов, потребностей и интересов, практически всех сфер общественной жизни. Заметим, что для коррупции, как и для других видов преступлений, давно не существует национальных границ и в то же время меры борьбы с этими явлениями остаются, как правило, национальными. Исследователи утверждают, что темпы развития международного сотрудничества, объединения государств в борьбе с коррупцией заметно отстают от процессов "интернационализации" коррупции. Следовательно, борьбу с коррупцией проводят государства как отдельно на основании национального законодательства, так и на международном уровне, используя различные формы противодействия коррупционной преступности.
Государственная антикоррупционная политика рассматривается нами как совокупность цели, задач, принципов, а также мер, решений и действий по предотвращению и противодействию коррупции, которые осуществляются через систему государственного управления и институты гражданского общества на основе законодательства Российской Федерации и обеспечивают снижение уровня коррупции во всех сферах общественной жизни.
Сегодня для России одной из первоочередных задач является минимизация влияния коррупции на процесс реформирования системы государственного управления. Страны, которые будут нами рассмотрены ниже, прошли на этом пути далеко вперед и смогли свести к минимуму уровень коррумпированности. Последовательность и приоритетность в подходах к антикоррупционной деятельности были отмечены в десяти ключевых принципах Всемирного Банка и в свое время рекомендованных грузинским властям для преодоления высокого уровня коррупции в сфере государственного управления:
- появление сильной политической воли;
- формирование доверия на начальном этапе;
- тотальное наступление на коррупцию;
- привлечение новых кадров;
- ограничение роли государства;
- использование нестандартных методов;
- укрепление единства на основе общих целей и тесная координация;
- адаптация международного опыта к местным условиям;
- использование новых технологий;
- стратегическое использование средств коммуникации.
На национальном уровне в Соединенных Штатах вводятся различные формы борьбы с коррупцией. В 1991 г. был принят свод правил для сотрудников государственного аппарата, согласно которому последнему разрешено принимать подарки от посторонних лиц стоимостью не более 25 долларов, а главное – строго запрещено принимать любые подарки от подчиненных. Запрещено также получение гонораров за преподавание, выступления и публикации, если они связаны с вопросами, которыми должностное лицо занимается согласно должностным обязанностям. Кроме того, осуществляется такая форма контроля, как назначение генеральных инспекторов в федеральном правительстве и правительствах штатов как внутреннего органа, который контролирует работу государственных структур и координирует расследования и аудиторскую антикоррупционную деятельность в рамках ведомства. В США ввели в действие Положение о поощрении работников, сообщающих контролирующие органы о неправильно заключенных соглашениях. Кроме того, в США существуют добровольные осведомители, которые получают поощрения от 15% до 30% стоимости выявленного по его информации материального ущерба, и закон их защищает от лиц, которых они уличили.
Антикоррупционный правовой механизм Франции устремлен на предотвращение коррупции в сфере государственного управления, борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников. Основной задачей является профилактика и пресечение должностных преступлений государственными чиновниками, которые совершены в корыстных целях, четкая регламентация порядка финансирования политических партий и их избирательных кампаний. Ведущими государственными антикоррупционными институтами Франции являются:
- Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев;
- Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансирования политических партий;
- правоохранительные органы;
- Министерство юстиции;
- Отдел по борьбе против коррупции, который действует с 2004 г. в рамках Управления борьбы против экономических и финансовых преступлений при Судебной полиции;
- Центральная служба предотвращения коррупции.
Активное участие в антикоррупционной деятельности ЕС способствует проведению успешной антикоррупционной политики во Франции. Преодолению проявлений коррупции в государственном секторе Франции способствуют такие факторы, как увеличение роли сетевого управления по сравнению с традиционной иерархической вертикалью власти, уменьшение вмешательства государства в экономические процессы и регламентация сферы услуг, введение электронного управления.
Хотелось бы отметить, что хотя компетенция органов мониторинга в странах Европейского Союза может быть очень похожей, способ реализации полномочий в значительной степени зависит от роли и задач. Следовательно, инспекции как инструмент могут в некоторых случаях использоваться спонтанно в формате ежегодных внеплановых проверок нескольких заказчиков. Такая политика отражается в ежегодных отчетах органов, которые работают в сфере контроля закупок, например, в Польше, Литве и других странах ЕС. Управления государственных закупок в Польше имеет право расследовать подписание любого контракта. Законом определены специальные процедуры контроля, а также структура и содержание отчета по его результатам. Управление может требовать информацию от всех сотрудников заказчика. Хотелось бы отметить также, что заключение контрактов с очень крупными суммами подлежит предварительному утверждению. С другой стороны, следует привести пример Агентства по вопросам конкуренции Дании, которое имеет право осуществлять мониторинг государственных закупок и не выполняет никаких функций контроля; осуществляет мониторинг всего рынка государственных закупок в рамках составления ежегодного отчета об уровне конкуренции. Оно участвует в отдельных закупках только в случае, когда вовлеченные в этот процесс стороны пользуются возможностью получить консультации по конкретным вопросам.
Как показывает практика многих стран мира в сфере публичных закупок, контракт присуждается по наименьшей цене при условии, если цена не превышает максимально допущенную цену или предварительную оценочную стоимость контракта. Если все предложения превышают бюджет закупки, тендер проводится повторно. В Японии для того, чтобы предотвратить негативное эффекта "ниже цена – ниже качество", использовали метод "минимально допущена цена". Однако Кабинет Министров Японии запретил его использование, а взамен предложил "систему исследования низкой цены", которая заключается в анализе предложений со слишком низкой цене и отклонение по необходимости. В то же время хотелось бы отметить, что в Японии одним из важнейших направлений борьбы с коррупцией считают кадровую политику, которая основывается на принципе меритократии, т.е. создании начальных условий для объективно одаренных и трудолюбивых людей, чтобы они в будущем имели шанс занять высокое общественное положение в условиях свободной конкуренции. Таким образом, на руководящих должностях в государстве должны находиться наиболее способные лица, независимо от их социального или экономического происхождения. Достойный уровень материального обеспечения является составляющей престижа государственной службы в Японии.
В Германии, в соответствии с исконной немецкой доктриной, чиновника рассматривают как слугу, орган и представителя государства. Правовой статус федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими Федеральными законами Германии: "О государственных служащих" от 27.02.1985 г. и "О правовом положении чиновников" от 27.02.1985 г. Каждая из земель Германии имеет собственные законы, которые регулируют правовое положение местных чиновников, которые должны соответствовать положениям Федерального Закона Германии. Как важнейший принцип профессионального чиновничества, устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников.
По данным анализа Международной Антикоррупционной организации "Transparency International", Германия находится на шкале посередине между категориями "хорошо" и "очень хорошо". Однако Германия не подписала "Конвенцию ООН по противодействию коррупции", ратифицированную 160 странами мира, ведь для ее принятия стране неходимо будет изменить законодательство. Высокий уровень правовой и политической культуры в Германии, развитость институтов гражданского общества способствуют тому, что политики в этой стране уходят в отставку, когда вокруг них поднимается коррупционный скандал, чего в России, в которой принят ряд прогрессивных антикоррупционных законов, не наблюдается.
В Великобритании существуют национальные традиции борьбы с коррупцией. Первый нормативный акт в государственных органах власти был принят еще в 1889 г., а акты 1906 г. и 1916 г. о предупреждении коррупции стали реакцией общества на распространение этого явления. В 1994 г. для отслеживания и противостояния коррупции в стране был создан независимый консультативный орган Комитет по стандартам публичной сферы – Комитет Нолана, который действует при британском правительстве. Усилия комитета направлены на предотвращение коррупции на основных участках общественной жизни, связанных, в основном, с деятельностью членов парламента, которые работают консультантами фирм, стремящихся влиять на государственную политику, и бывших министров и должностных лиц. Именно на основе результатов работы этого комитета палата общин приняла решение о назначении парламентского директора стандартов, запретив протекцию и обнародование дополнительных заработков членов парламента. Расследованиями действий, подпадающих под признаки коррупции, занимается полиция. Особенностью Великобритании является информированность общественности, которая следит за негативными явлениями в государстве, и высокая ее активность в антикоррупционных процессах.
Таким образом, прогрессивный опыт стран мира в области противодействия и профилактики коррупции при всей специфике системы государственного управления представляет определенный интерес для России и может быть использован в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, призванных бороться с коррупцией, а также при разработке нормативно-правовых актов, направленных на уменьшение воздействия коррупции в сфере государственного управления.
Безусловно, зарубежный опыт борьбы с коррупцией не может быть перенесен в отечественную законодательную и правоприменительную практику в полном объеме. Однако использование его лучших черт или практик, с учетом российских реалий, может принести положительные результаты в борьбе с коррупцией. По нашему мнению, основными мерами, которые должны приниматься органами государственной власти и местного самоуправления в сфере антикоррупционной деятельности должны быть:
- активная информационная политика, которая должна продемонстрировать все негативные стороны коррупционной деятельности, а также сформировать такое психологическое состояние, которое бы квалифицировало коррупцию как крайне негативное явление;
- проведение взвешенной политики в сфере активизации правовой культуры населения страны;
- реформирование действующего антикоррупционного законодательства должно осуществляться четко в русле комплексных изменений общественного поведения и мероприятий, призванных улучшить уровень социальных и экономических стандартов жизни рядового россиянина.
Таким образом, коррупция является одной из актуальных проблем современности. Однако при любых подходах и оценках однозначно одно – коррупция является проблемой, решение которой для многих стран, в том числе и для России, является крайне необходимым делом.
Магистерская диссертация по теории государства и права. https://magistr34.ru/dissertaciay-po-gosudarstvu-i-pravu
Курсовая работа по бухгалтерскому учету. https://magistr34.ru/kursovaya-rabota-po-buhgalterskomu-uchetu
Магистерская диссертация по педагогике https://magistr34.ru/dissertacia-po-pedagogike
Консультационные и репетиторские услуги для студентов. "Магистр 34". Перейти на сайт.
Контакты: Telegram / WhatsApp / ВКонтакте / Т. 7-988-027-88-34.
