8 ноября 2023 года на американском онлайн-форуме по анализу права, демократии и внешней политике Just Security (JS) опубликован Обзор о правовой основе и политике по передаче оружия США Израилю:
«Израиль является крупнейшим совокупным получателем военной помощи США со времён Второй мировой войны, которая составляет более 124 миллиардов долларов, без поправки на инфляцию. Помощь США Израилю излагается в 10-летнем Меморандуме о взаимопонимании (МОВ), в котором Соединённые Штаты обязуются ежегодно предоставлять Израилю миллиарды долларов военной помощи.
Последний Меморандум о взаимопонимании был подписан в 2016 году и предусматривал выделение 38 миллиардов долларов США до 2028 года. Хотя сам Меморандум о взаимопонимании не имеет юридической силы, Конгресс США последовательно одобрял и соблюдал эти договорённости, в том числе путём принятия законодательства.
Большая часть помощи США Израилю предоставляется через иностранное военное финансирование (FMF), которое представляет собой гранты, которые позволяют получателям приобретать оборонные товары и услуги США. Только FMF США составляет примерно 16% оборонного бюджета Израиля. Правительству Израиля также предоставлено уникальное право использовать финансирование FMF для разработки и закупок оружия у собственной отечественной промышленности, что называется офшорными закупками. В 2023 финансовом году Израилю было разрешено использовать 775 миллионов долларов из 3,3 миллиарда долларов FMF для офшорных закупок. Хотя эта практика постепенно прекращается, в соответствии с действующим Меморандумом о взаимопонимании, исторически она приносила миллиарды долларов США во внутреннюю оборонную промышленность Израиля.
Израиль получает свой FMF единовременно в течение 30 дней с момента выделения средств. Средства хранятся на процентном банковском счёте в США, что позволяет правительству Израиля, а не налогоплательщикам США, получать выгоду от полученных процентов.
Израиль также является одной из немногих стран, которым разрешено использовать FMF для закупки американского оружия напрямую у американских производителей посредством процесса прямых коммерческих продаж (DSC), а не обычного процесса межправительственных военных продаж за границу (FMS).
В отличие от процедуры межправительственных продаж, уведомления Конгресса о предлагаемых пакетах DCS не публикуются, и их видит лишь небольшая горстка законодателей и их помощников. Более того, отчётность по DCS после передачи становится всё более непрозрачной, поскольку агрегированные данные содержат только общие сведения по категориям перечня боеприпасов США (т. е. группы изделий, услуг и технологий, экспорт которых регулируется Международными правилами торговли оружием).
1. Политика передачи обычных вооружений
В феврале 2023 года администрация Байдена опубликовала политику передачи обычных вооружений (CAT), которая будет служить ориентиром при принятии решений США об экспорте оружия. Большая часть политики CAT сосредоточена на перечне соображений и целей экспорта оружия. Тем не менее, один раздел данной политики обязывает провести чёткую красную линию: Соединённые Штаты не будут передавать оружие, когда действует принцип «скорее, нет», т. е. если это оружие будет использовано для совершения, облегчения совершения или усугубления риска определённых нарушения. Эти нарушения включают «серьёзные нарушения Женевских конвенций 1949 года, в том числе нападения, умышленно направленные против гражданских объектов или гражданских лиц, находящихся под защитой как таковых», а также «другие серьёзные нарушения международного гуманитарного права или прав человека».
Администрация Байдена получила похвалу за усиление стандарта по сравнению с политикой Обамы и Трампа, но эксперты и некоторые члены Конгресса США подчеркнули, что лишь реализации этого положения покажет её истинное влияние.
Когда дело доходит до текущих поставок оружия Израилю, реализация стандарта «скорее, нет» заслуживает пристального внимания.
Так, например, Джош Пол, выполнявший роль главного связующего звена между бюро по военно-политическим вопросам Госдепартамента с Конгрессом и общественностью, подал в отставку в знак протеста против поставок американского оружия Израилю и настаивал в интервью PBS, что Соединённые Штаты «определённо не действуют в рамках Политики передачи обычных вооружений».
На фоне растущего числа свидетельств о нарушениях международного гуманитарного права во время нынешней войны в секторе Газа, этот вид политики требует от Конгресса осуществлять надзор за выполнением администрацией США политики CAT, чтобы гарантировать её правильное и универсальное применение».
Кроме того, поскольку будущая администрация может отменить политику CAT администрации Байдена, эксперты JS рекомендовали Конгрессу рассмотреть возможность закрепления требований политики CAT в законодательстве, чтобы более последовательно руководить будущими администрациями.
2. Программы отслеживания оружия: мониторинг конечного использования и руководство по реагированию на инциденты, причиняющие вред гражданскому населению
Законодательство США требует от правительства контролировать американское оружие, передаваемое в другие страны, чтобы обеспечить соблюдение согласованных условий его использования, хранения и физической безопасности. На практике программы мониторинга конечного использования ориентированы почти исключительно на защиту американских технологий и предотвращение передачи оружия третьим лицам.
Эти программы не отслеживают, используется ли американское оружие для нанесения вреда гражданскому населению, или нарушения международного права.
После давления Конгресса по поводу использования коалицией во главе с Саудовской Аравией американского оружия таким образом, что это причинило вред гражданскому населению в Йемене, Государственный департамент разработал Руководство по реагированию на случаи причинения вреда гражданскому населению (CHIRG). Газета The Washington Post сообщила, что в Руководстве, выпущенном в августе 2023 года, изложены рамки, «в соответствии с которыми чиновники будут расследовать сообщения о причинении вреда гражданскому населению со стороны правительств-партнёров, подозреваемых в использовании американского оружия, и рекомендовать действия, которые могут включать приостановку продаж оружия».
Война в секторе Газа представляет собой одно из первых серьёзных испытаний нового руководства. Многие виды оружия, которые Израиль до сих пор применял в секторе Газа, скорее всего, произведены в Соединённых Штатах. Однако детали реализации CHIRG остаются неясными – более того, упомянутый выше бывший чиновник Госдепартамента Джош Пол написал, что запланированная публикация о CHIRG была отменена, потому что «Госдепартамент был непреклонен, чтобы избежать любых дебатов» о рисках причинения вреда гражданскому населению в Газе из-за поставок американского оружия Израилю.
3. Политическая декларация об оружии взрывного действия в населённых пунктах
По данным ООН, при использовании оружия взрывного действия в населённых пунктах в среднем 90% жертв составляют гражданские лица. В ноябре 2022 года США присоединились к 82 другим государствам, поддержавшим Политическую декларацию об усилении защиты гражданского населения от гуманитарных последствий, возникающих в результате применения оружия взрывного действия в населённых пунктах (EWIPA).
Израиль не одобрил Декларацию.
Хотя Декларация не имеет юридической силы, она представляет собой обязательство Соединённых Штатов на высоком уровне проводить политику, направленную на предотвращение и устранение ущерба гражданскому населению от использования оружия взрывного действия в населённых пунктах. Декларация также обязывает подписавших участников активно её продвигать, добиваться её принятия и реализации другими государствами, а также добиваться соблюдения её обязательств всеми сторонами вооружённого конфликта.
Большая часть ущерба гражданскому населению в секторе Газа, судя по всему, на данный момент связана с использованием израильскими военными оружия взрывного действия в густонаселённых городских районах.
Несмотря на обязательства Соединённых Штатов в рамках EWIPA, эта страна продолжает передавать Израилю оружие взрывного действия без каких-либо условий по его использованию, согласно неоднократным официальным заявлениям, в том числе со стороны вице-президента Харрис, министра обороны Ллойда Остина, официального представителя Пентагона Джона Кирби и заместителя Пресс-секретаря Пентагона Сабрины Сингх.
Международная сеть по оружию взрывного действия выразила обеспокоенность по поводу использования израильскими военными оружия взрывного действия в секторе Газа в открытом письме государствам, поддержавшим Декларацию.
В недавнем отчёте Oxfam особо рекомендуется прекратить поставки 155-мм артиллерийских снарядов, в нём делается вывод, что «использование Израилем этого боеприпаса в прошлых конфликтах демонстрирует, что его применение в секторе Газа практически наверняка будет неизбирательным, незаконным и разрушительным для гражданского населения».
4. План действий по смягчению ущерба гражданскому населению и реагированию на него
В январе 2022 года министр обороны США Остин опубликовал План действий по смягчению ущерба гражданскому населению и реагированию на него (CHMR-AP), который ознаменовал беспрецедентное обязательство пересмотреть подход Министерства обороны к ущербу гражданскому населению в результате военных операций США и партнёров. Пункт 9 в этом документе посвящён устранению рисков нанесения вреда гражданскому населению при сотрудничестве в сфере безопасности, таком как отношения между США и Израилем.
Заявления высокого уровня Министерства обороны США в последние недели резко контрастируют с обязательствами министра Остина в CHMR-AP и его приоритетом пересмотра подхода США к ущербу гражданскому населению.
5. Закон Лихи
Закон Лихи, принятый 26 лет назад, является одним из наиболее важных законов, касающихся военной помощи и прав человека, запрещает Соединённым Штатам оказывать помощь иностранным военным подразделениям, которые совершили грубые нарушения прав человека, такие как пытки, насильственные исчезновения, внесудебные действия. убийство или изнасилование.
В соответствии с этим законом Госдепартамент проверяет получателей помощи США в сфере безопасности и запрещает помощь любым иностранным военным подразделениям, если есть достоверные доказательства того, что это подразделение совершило грубое нарушение прав человека.
Однако на протяжении многих лет оно плохо соблюдалось в отношении военной помощи США Израилю.
Большая часть помощи Израилю исторически не подлежала проверке из-за давней лазейки в законодательстве, которая позволяла оказывать помощь без проверки подразделения, если Государственный департамент определил, что не может идентифицировать подразделение конечного пользователя во время передачи – случай для большей части помощи США Израилю.
Из-за недавнего изменения в законе и в соответствии с условиями соглашения с Израилем, подписанного Конгрессом в 2021 году, Госдепартамент должен предоставить Израилю список подразделений, не имеющих права на получение военной помощи США, если таковая имеется.
В интервью после своей отставки Джош Пол рассказал, что чиновники Госдепартамента, ответственные за проверку Закона Лихи, на самом деле выражали обеспокоенность тем, что израильские подразделения потенциально были замешаны в грубых нарушениях прав человека, но Госдепартамент не смог фактически «прийти к единому мнению». Пол сообщил, что он неоднократно высказывал свои опасения высокопоставленным чиновникам Госдепартамента, но это не принесло результата. Он назвал процесс проверки Лихи в Израиле «сломанной системой».
Публикации в СМИ показывают, что ни одно израильское подразделение никогда не числилось в списке запрещённых согласно Закону Лихи.
Государственный департамент США может счесть закон Лихи неприменимым к некоторым потенциальным нарушениям в секторе Газа. Правительственные чиновники США неоднократно заявляли, что правительство США в настоящее время не оценивает соблюдение Израилем норм международного гуманитарного права. Продолжающиеся и растущие злоупотребления на Западном берегу реки Иордан могут с большей лёгкостью привести к введению ограничений по Закону Лихи.
Закон Лихи может стать мощным инструментом, доказывающим, что помощь США в области безопасности не поддерживает нарушения международного права. Неспособность должным образом реализовать закон сделала его маловероятным инструментом для значимого надзора, когда дело касается помощи США Израилю.
6. Раздел 502B Закона об иностранной помощи
Раздел 502B Закона об иностранной помощи включает в себя как запрет на помощь в сфере безопасности странам, где правительство совершает «постоянные грубые нарушения международно признанных прав человека», так и процесс, требующий от Конгресса США отчёта Госдепартамента о состоянии прав человека и возможность ограничить помощь в сфере безопасности конкретной стране.
Конгресс мог бы использовать процесс, изложенный в разделе 502B(c), для тщательного изучения подхода администрации Байдена к поставкам оружия Израилю. В соответствии с разделом 502B(c) любая палата Конгресса может принять простую резолюцию, имеющую привилегию в Сенате, требующую отчёта Госдепартамента о практике соблюдения прав человека в стране. Государственный департамент должен предоставить запрошенный отчёт в течение тридцати дней. В противном случае никакая помощь в сфере безопасности, включая продажу оружия, не может быть оказана до тех пор, пока отчёт не будет предоставлен. После получения отчёта любой член Конгресса может внести совместную резолюцию о неодобрении продолжения, обусловливания, ограничения или прекращения дальнейшей помощи в сфере безопасности.
В последний раз Конгресс требовал отчёт по разделу 502B(c) в 1976 году и использовал методы, выходящие за рамки процесса совместного принятия решений, чтобы ограничить помощь в сфере безопасности по крайней мере одной страной, упомянутой в отчёте.
Конгрессмен-демократ Боуман включил запрос раздела 502B(c) в предлагаемую поправку к ассигнованиям Израиля Палатой представителей, которая была принята Палатой представителей 2 ноября 2023 года и которая всё ещё находится на рассмотрении в Сенате.
7. Закон о контроле за экспортом оружия (AECA)
Этот закон требует, чтобы Государственный департамент уведомлял Конгресс о некоторых крупных продажах оружия, после чего Конгресс имеет возможность заблокировать данную продажу, если он сможет принять совместную резолюцию о неодобрении в течение определённого периода времени.
Конгресс никогда не делал этого успешно ни для одной страны, отчасти из-за необходимости преодолеть вероятное президентское вето.
Для Израиля, который наряду с НАТО и другими «основными союзниками, не входящими в НАТО», пользуется особым статусом в AECA, долларовый порог уведомления может достигать 100 миллионов долларов, а срок для принятия решений Конгрессом составляет всего 15 дней.
Из-за особенностей поставок оружия Израилю Госдепартамент публично не уведомлял Конгресс о каких-либо новых продажах оружия Израилю с 7 октября 2023 года, хотя, как сообщается, он пересылал частные уведомления.
Некоторые поставки оружия в Израиль осуществлялись из запасов военных резервов союзников – Израиля (WRSA-I), на которые не распространяется период ожидания и совместная резолюция неодобрения, изложенная в AECA.
Передачи могут происходить ниже порога уведомления, то есть они происходят вне поля зрения общественности и без официального уведомления Конгресса. В отсутствие уведомлений члены Конгресса могут потребовать прозрачности в отношении оружия, которое Соединённые Штаты предоставляют Израилю. В тех случаях, когда Конгресс уведомляется о новых поставках оружия и если Конгресс обеспокоен высоким риском нанесения вреда гражданскому населению в результате таких поставок оружия, привилегированные процедуры AECA предоставляют инструмент для проведения дебатов и голосования в Сенате.
***
Анализ, проведённый самими американскими юристами – международниками и правозащитниками, ещё раз даёт возможность убедиться в псевдодемократической и псевдоправовой завесе над современным американским миром.
Нет никаких сомнений в том, что каждая израильская бомбардировка Газы проводится по согласованию с Вашингтоном.
Материал подготовил Владимир ОВЧИНСКИЙ
