Валерий Подмаско
Эта статья посвящена территориальному устройству Европейской территории Франции в период 5-ой Республики (фр. Cinquième République, Ve République), рожденной 4 октября 1958 года, когда Президент 4-ой Республики Р. Коти (фр. René Coty; 1882-1962 гг.) промульгировал (обнародовал) новую Конституцию Франции – «Конституцию 4 октября 1958 года» (фр. «Constitution du 4 octobre 1958»), или Конституцию 5-ой Республики (фр. Constitution de la Ve République»).
Чем интересно территориальное устройство 5-ой Республики для россиян? Оно интересно, прежде всего, сосуществованием во Франции государственного управления и местного самоуправления в одних и тех территориальных границах, в том числе и на одних и тех же уровнях территориального деления страны. У нас в России существует и с грехом пополам функционирует левацкая модель местного самоуправления, исключающая полноценное государственное территориальное управление. Лично я уверен, что нам следовало бы, если не заимствовать, то хотя присмотреться в французской модели территориального устройства. Она того стоит.
Чем интересно территориальное устройство 5-ой Республики для россиян? Оно интересно прежде всего сосуществованием во Франции государственного управления и местного самоуправления в одних и тех же территориальных границах, в том числе и на одних и тех же уровнях территориального деления страны. У нас в России существует и с грехом пополам функционирует левацкая модель местного самоуправления, исключающая полноценное государственное территориальное управление. Лично я уверен, что нам следовало бы если не заимствовать, то хотя присмотреться к французской модели территориального устройства. Она того стоит.
Не только много сортов сыра…
Правда, на пути к познанию французского муниципального права нас ждут большие трудности. Французская модель территориального устройства очень сильно отличается от нашей российской. Особую проблему составляет практически непрерывное «достраивание» и «перестраивание» территориальной организации Франции. Все реформы, как правило, осуществляются на основании специально изданных законов. В итоге, общее количество законодательных актов, касающихся административно-территориальных образований и территориальных сообществ Франции, достигает немыслимых для нас цифр. Например, в 1992 году количество актов муниципального законодательства Франции достигало трех сотен, и это, не считая действовавшего в то время Коммунального кодекса (фр. Code des communes) 1977 года. Но количество – это одна из проблем. Во Франции исполнительная власть тоже обладает законодательными полномочиями, либо делегированными ей Парламентом, либо принадлежащими ей на основании Конституции 1958 года. Собственные законодательные полномочия исполнительной власти во Франции называют «регулятивными». Соответственно, к множеству муниципальных законов добавляется множество актов исполнительной власти Республики, регулирующих отношения в той же самой сфере.
Говоря о французском законодательстве, не следует упускать из виду то, что Франция – это страна кодифицированного законодательства. Во Франции действует 78 кодексов. Причем французские кодексы сильно отличаются от российских. Во-первых, типичный французский кодекс состоит из законодательного и регламентарного отделений. Первое отделение является кодификацией законов, а второе отделение – кодификацией регламентарных актов исполнительной власти. Во-вторых, французские кодексы технически ближе к Своду законов Российской Империи, чем, например, к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Они ближе к систематической инкорпорации, чем к классической кодификации. В-третьих, они огромны. По своим размерам с французскими кодексами в лучшем случае может сравниться только Гражданский кодекс РФ и, возможно, еще Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В-четвертых, у французских кодексов иная система обозначения статей, и россиянину довольно сложно ей пользоваться. Одним словом, чужая страна – чужие порядки.
Наконец, всякий, кто интересуется французским муниципальным законодательством, должен знать, что во Франции действует Общий кодекс территориальных сообществ (фр. Code général des collectivites territoriales, CGCT), который пришел на смену Коммунальному кодексу (фр. Сode des communes) 1977 года. Законодательное отделение Кодекса было принято Законом от 21 февраля 1996 года № 96-142, а регламентарное отделение утверждено Декретом от 7 апреля 2000 года № 2000-318. Кодекс огромен. У него многоярусная рубрикация. Он детально регулирует все и вся из того, что имеет отношение к территориальным сообществам Франции. При этом он имеет в некоторых отношениях странное, на наш взгляд, внутреннее строение. Однако при действующем Общем кодексе территориальных сообществ постоянно издаются все новые муниципальные законы и регламентарные акты Правительства, приближая очередную кодификацию муниципального права Франции. Одним словом, все очень сложно, но очень интересно.
Кратко о 5-ой Республике
Согласно статье 2 Конституции 1958 года, Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. Ее девиз – «Свобода, Равенство, Братство». Ее принцип – «правление народа, народом и для народа». Согласно статье 89 Конституции, республиканская форма правления не может быть «предметом пересмотра». Согласно статье 3 Конституции 1958 года, национальный суверенитет принадлежит народу Франции, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. В 2007 году Конституция Франции была дополнена статьей 66-1, которая гласит: «Никто не может быть приговорен к смертной казни», что, видимо, должно свидетельствовать о безудержном гуманизме французской политической элиты и даже всего французского народа.
По форме правления Французская Республика является полупрезидентской республикой, по форме государственно-территориального устройства – унитарным государством. Конституция 1958 года уже не делит Французскую Республику на Метропольную Францию (фр. France métropolitaine) и Заморскую Францию (фр. France d'outre-mer). В связи с крахом Французской колониальной Империи, на смену понятию «Метрополия» пришло новое понятие – «Европейская территория Франции» (фр. «Territoire européen de la France») или «Европейская Франция» (фр. «France Européenne»).
Основные термины и понятия
Начиная разговор о (1) «территориальном устройстве государства», желательно уже «на берегу» разобраться с основными «устройственными» терминами и понятиями. Начнем с (2) «территориального деления государства» или «деления государственной территории». Этот термин в двух своих редакциях не требует долгих разъяснений, т.к. территория любого государства всегда делится на какие-то части в каких-то официальных целях, которые могут быть разными, и «территориальное деление государства» составляет важнейший этап его «территориального устройства». Если речь идет об административных целях, то используют термин (3) «административно-территориальное деление». Если речь идет о фискальных целях, то используют термин (4) «фискально-территориальное деление». Если речь идет о территориальной организации местного самоуправления, то используют термин (5) «муниципально-территориальное деление» или (6) «коммунально-территориальное деление» и т.д. Раз есть деление территории государства, то есть и (7) «единицы территориального деления», т.е. стандартные части государства, отвечающие определенным требованиям, например: административный округ, фискальный округ, школьный округ, муниципальный округ, избирательный округ, судебный округ и т.д. В силу различия в целях, обычно существует несколько (8) «уровней территориального деления государства», которые выстраиваются в определенную (9) «иерархию уровней территориального деления государства», и каждый уровень обладает собственной «единицей территориального деления». В силу существования «иерархии уровней территориального деления государства», существует и (10) «иерархия единиц территориального деления государства». Ради достижения некоторых целей формируют сразу несколько уровней территориального деления. Некоторые единицы территориального деления определенного уровня могут использоваться в нескольких целях. Это – (11) «многофункциональные единицы территориального деления». Все остальные «единицы территориального деления» являются (12) «монофункциональными».
В российском праве и управленческой практике широко используется термин (13) «административно-территориальное образование». Этим термином обозначаются «единицы территориального деления» всех уровней, если это (14) «единицы территориальной организации государственного управления». Соответственно, все «уровни территориального деления», созданные для целей государственного управления, являются (15) «уровнями административно-территориального деления государства». Соответственно, есть и (16) «иерархия уровней административно-территориального деления государства». Проблема в том, что во Франции нет термина, подобного термину «административно-территориальное образование». Есть нечто напоминающее наш термин: «Territoires de gouvernement». Дословно это переводится как «территории Правительства», но, видимо, юридически правильнее переводить как «территориальные образования, находящиеся в юрисдикции Правительства», хотя люди, знающие французский, могут оспорить мой перевод. Согласитесь, мой перевод слишком громоздкий, даже если он и верный. Поэтому при описании «территориальной организации государственного управления» Франции я буду использовать отечественный термин «административно-территориальное образование».
Помимо (17) «территориальной организации государственного управления», во всех современных странах существует еще и (18) «территориальная организация местного самоуправления». В данном случае нет тавтологии, потому что местное самоуправление всегда существует на какой-то территории, обладающей определенными границами. (19) «Единица территориальной организации местного самоуправления» в российском гражданском (!) праве называется (20) «муниципальным образованием». Во Франции в этом же значении используется термин «территориальное сообщество» (фр. «Collectivité territoriale»). При буквальном переводе это звучит как «территориальный коллектив». Этот французский термин очень близок английскому термину «территориальная корпорация» (анг. Territorial corporation). Смысл понятий «территориальное сообщество» или «территориальный коллектив» очевиден. Это некое количество людей, проживающих на данной территории. В этой статье для обозначения «муниципальных образований» я буду использовать именно этот французский термин, но должен признаться, что отсутствие во французском терминологическом арсенале термина, подобного нашему термину «административно-территориальное образование», сильно усложняет жизнь исследователя территориального устройства Франции. И, завершая обзор основных терминов и понятий, должен отметить, что у нас в России муниципальные образования не являются юридическими лицами, а французские «территориальные сообщества» обязательно обладают статусом юридического лица публичного права. У нас понятию «юридическое лицо публичного права» близки понятия «некоммерческая организация» или «некоммерческое юридическое лицо».
Департаменты, округа, кантоны
Согласно первой редакции статьи 72 Конституции 1958 года, Французская Республика состоит из «территориальных сообществ» – коммун, департаментов, а также «заморских» департаментов и территорий. Таким образом, до 2003 года (год очередного пересмотра Конституции 1958 года) коммуны и департаменты являлись основными территориальными сообществами 5-ой Республики. Рассмотрим сначала департаменты.
Департаменты (фр. Departments) – это дитя Великой французской революции 1789-1795 гг. Поставив перед собой цель – стереть границы исторических областей Франции, которые отличались своей культурой, своим диалектом или языком, превратив народы Франции в единую политическую нацию, парижские революционеры в декабре 1789 года решили разделить страну на 83 приблизительно равных департамента, что значительно превышало количество провинций Французского Королевства. Департаментам умышленно были даны названия их главных рек или гор, чтобы названия исторических областей стерлись в памяти народа.
С момента своего образования до начала 2000-х годов департаменты составляли высший уровень административно-территориального деления Франции. Департаментам посвящена часть третья (фр. Troisième partie) законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года, состоящая из 6 книг. Одна из ярких особенностей департаментов Франции заключается в том, что они одновременно являются и объектами государственного управления, и субъектами местного самоуправления. В первом качестве департамент является административно-территориальным образованием, в границах которого действительны полномочия определенных государственных органов. Таким органом, в первую очередь, является префект (фр. Préfet) департамента, назначаемый Президентом Республики. Кроме префекта в департаменте действуют и другие государственные органы, включая суды первой инстанции, но об этом – чуть ниже.
В качестве территориального сообщества граждан Республики департамент обладает статусом юридического лица публичного права, не зависимым от государственной администрации. Главным органом департамента как территориального сообщества является совет департамента (фр. Conseil départemental). До 2015 года советы департаментов назывались генеральными советами (фр. Conseils généraux), что полезно иметь в виду, коль скоро мы говорим о территориальном устройстве местного самоуправления во Франции. Совет департамента, говоря нашим языком, является представительным органом местного самоуправления. Его возглавляет Президент совета, который одновременно является и его исполнительным органом. Кстати, в обязанности префекта, помимо прочего, входит опека местного самоуправления, обеспеченная широкими властными полномочиями.
Административный центр департамента называется «префектурой» (фр. Préfecture). Это – одновременно и офис, и город, как правило, расположенный в центре департамента. Здесь находится и резиденция совета департамента. Количество департаментов Европейской Франции колебалось от 83 в 1790 году до 130 в 1809 году. С 1922 по 1958 год в Европейской Франции насчитывалось 90 департаментов. В 1968 году их количество увеличилось до 95, а в 1975 году – до 96. Это число европейских департаментов сохраняется и сегодня.
Департаменты делятся на округа (фр. Arrondissements), которые составляют вспомогательный уровень административно-территориального деления Франции. В отличие от департаментов, округа не являются территориальными сообществами и не обладают статусом юридического лица публичного права, и здесь, соответственно, нет органов местного самоуправления. Округа возглавляют супрефекты (фр. Sous-préfet), которых, как и префектов, назначает Президент Республики. Супрефекты одного департамента подчиняются префекту этого департамента, и их главная функция – помогать ему. Коммуна, в которой расположен административный центр округа, называется «супрефектурой» (фр. Sous-préfecture). Если в данном округе расположена префектура, т.е. административный центр департамента, то она одновременно исполняет функции супрефектуры.
Количество округов, как и количество департаментов, достаточно стабильно. В среднем, в одном департаменте насчитывается 3-4 округа, но их реальное количество в департаментах Франции конечно же варьирует. Так, в департаментах Бельфор и Париж существует всего по одному округу, в департаменте Мозель – 5 округов, а в Па-де-Кале их 7 и т.д. В 2011 году во Франции насчитывалось 342 округа, из них 12 – в заморских департаментах. В 2022 году во Французской Гвиане был создан дополнительный округ, в результате чего общее число заморских округов достигло 13. В итоге в настоящее время (на 1 января 2023 года) во Франции насчитывается 333 округа, в том числе 13 в заморских департаментах.
Часто можно встретить высказывание о том, что округа делятся на кантоны (фр. Cantons). Это неверное высказывание. Департаменты делятся на кантоны, а округа – это вспомогательные административно-территориальные единицы в границах департаментов. Да, округа не режут кантоны поперек и охватывают сразу несколько кантонов, но округа и кантоны никак не связаны друг с другом функционально. В кантонах нет должностных лиц общей юрисдикции типа префектов или супрефектов. Кантоны тоже не являются территориальными сообществами, соответственно, не обладают статусом юридического лица и не имеют органов кантонального самоуправления. Кантоны служат основой территориальной организации жандармерии, полиции, подразделений пожарной службы и т.д. Они являются судебными округами для судов первой инстанции. Их связь с местным самоуправлением ограничивается тем, что они служат в качестве избирательных округов для проведения выборов в представительный орган департамента – совет департамента (генеральный совет).
В результате реорганизации кантонов Франции 2015 года их границы больше не связаны с границами округов. Количество кантонов в департаменте, как, впрочем, и количество округов, зависит от плотности населения. В настоящее время население одного кантона в среднем составляет около 16 тыс. человек. В каждом европейском департаменте в среднем насчитывается 40 кантонов, а в границах каждого европейского округа в среднем располагается 12 кантонов. Назвать точное количество кантонов Франции достаточно сложно, особенно в ретроспекции, так как данные ощутимо разнятся от источника к источнику. В 2013 году во Франции насчитывалось 4 055 кантона, в том числе 3 893 кантонов в европейских департаментах. После кантональной реформы 2015 года, которая проводилась на основании Закона от 17 мая 2013 года 2013-403, общее количество кантонов сократилось до 2054.
Итак, департаменты, округа и кантоны – это последовательные уровни административно-территориального деления Франции. Все они обладают несхожими статусами (правовыми режимами). В частности, только департаменты являются и административно-территориальными образованиями, и территориальными сообществами со статусом юридического лица, и только в департаментах государственное управление дополняется местным самоуправлением. На уровне округов и кантонов органы местного самоуправления отсутствуют.
Коммуны, ассоциированные коммуны и муниципальные округа
Старейшим территориальным образованием Франции являются коммуны (фр. Communes). Коммуны настолько важны, что им, как и департаментам, посвящена целая часть (фр. Deuxième partie) законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года, состоящая из 5 книг. Коммуны во Франции есть везде, где живут граждане Франции, за исключением некоторых заморских территорий Франции, включая необитаемые острова, такие, как коралловый атолл Клиппертон или «Французские южные и Антарктические земли», представляющие собой россыпь необитаемых островов Индийского океана.
Хотя коммуны формально были созданы только в 1789 году, они существовали задолго до Великой Французской Революции в виде фискальных округов низшего уровня, границы которых часто совпадали с границами церковных приходов, отдельных сеньорий (феодальных владений) или сельских общин. Во Франции Старого режима насчитывалось около 44 тыс. церковных приходов, а коммун было образовано около 38 тыс. В прошлом французские города, как правило, состояли из нескольких приходов, но образовывали один фискальный округ, и в 1789 году каждый город был объединен в одну коммуну, что отчасти объясняет разницу между количеством приходов и количеством образованных коммун. С того времени ситуация не изменилась: коммуной может быть небольшая деревня с несколькими десятками жителей и город-миллионник, например, Париж до 2019 года. Должен пояснить, что коммуной являлась не городская агломерация Парижа, которую обычно называют Большим Парижем или Гранд-Парижем, а город в границах 1859 года, когда к старому Парижу в последний раз присоединили пригородные коммуны. К слову сказать, коммуна Парижа до 2019 года совпадала с департаментом Парижа. В городах меньшего размера границы коммуны могут совпадать с границами округа или даже объединять несколько округов одного департамента. Именно одного департамента, а не двух или нескольких соседних. Соответственно, границы крупных городских коммун могут охватывать несколько кантонов, а вот крупные городские агломерации обычно разделены между двумя и более департаментами. Однако в подавляющем большинстве случаев коммуна меньше кантона и тем более меньше округа и департамента. В среднем в границах кантона насчитывается 9 коммун, а в округе в среднем насчитывается от 100 до 150 коммун.
Принципиальное отличие коммунального уровня территориального деления Франции от всех других в том, что в коммунах отсутствуют органы государственного управления, т.к. коммуны, являясь территориальными сообществами, не являются административно-территориальными образованиями. Поэтому коммуны обладают статусом юридического лица публичного права, и в пределах коммун действуют только органы местного самоуправления. Органами коммун являются мэр (фр. Maire) и муниципальный совет (фр. Conseil municipal). Мэр и его заместители составляют исполнительный орган коммуны – муниципалитет. Каждая община имеет свою мэрию (ратушу). Несмотря на разницу в размерах и численности населения, все коммуны имеют не только одинаковый набор органов самоуправления, но и одинаковый набор принадлежащих им прав и полномочий, возложенных на них государством. В 2021 году в Европейской Франции насчитывалось 36 658 коммун, и 129 коммун – в заморских владениях Франции. Причем 90% из них насчитывает менее 2 тыс. жителей, но есть коммуны с несколькими и даже с одним жителем. Нынешнее количество коммун – это результат многочисленных попыток его сокращения, которые предпринимались на протяжении XIX и XX веков. Одной из таких попыток была коммунальная реформа 1971 года. Ее инициатором был Раймон Марселлен (1914-2001 гг.) – Министр внутренних дел Франции (1968-1974 гг.). Реформа проводилась согласно Закону от 16 июля 1971 года № 71-588, получившему название «Закона Марселлена» (фр. «Loi Marcellin»). Этот закон предусматривал сокращение количества коммун путем слияния экономически несостоятельных коммун с более развитыми коммунами. Допускалось два варианта слияния: (1) путем ликвидации двух и более коммун и образования одной новой коммуны, а также (2) путем подчинения слабых коммун сильным коммунам на условиях ассоциации первых. В целом, реформа оказалась неудачной, но в результате нее во Франции появился особый тип коммун – «ассоциированные коммуны».
Ассоциированные коммуны (фр. Communes associées) представляют собой «не ликвидированные до конца коммуны», в которых остался свой мэр и еще несколько муниципальных должностей, включая сотрудника уголовного розыска (!), и какое-то муниципальное помещение («общественный центр»). Ассоциированная коммуна поддерживает тесные связи с основной коммуной, с которой она когда-нибудь сольется окончательно. Большинство ассоциированных коммун было создано в 1972-1976 годах. В 2006 году во Франции насчитывалось 730 таких коммун. Сколько ассоциированных коммун осталось на сегодняшний день, мне установить не удалось, но, судя по всему, их количество непрерывно сокращается в результате слияния соседних коммун.
Крупные города – это слабое место всей французской системы административно-территориального устройства. Чем крупнее город, тем сложнее управлять его хозяйством в рамках одной общины. Поэтому не удивительно, что крупнейшие городские коммуны Франции разделены на так называемые «муниципальные округа» (фр. Arrondissements municipal). Их не следует путать с теми округами, которые являются подразделениями департаментов. На муниципальные округа разделены коммуны только трех городов Франции – Лиона (9 округов), Марселя (16 округов) и Парижа (20 округов). Итого 45 муниципальных округов. Названия муниципальных округов есть только в Париже, но парижане предпочитают называть их по номерам. Необходимо понимать, что муниципальные округа являются подразделениями коммун, поэтому состав их органов повторяет состав органов коммуны: в каждом муниципальном округе есть свой мэр и свой муниципальный совет. Органов государственного управления на этом уровне административно-территориального деления не существует. Первые 5 округов появились в Лионе после расширения его границ в 1852 году. Три новых округа появились в Лионе в 1867, 1912 и 1957 годах путем разделения старых округов. Последний 9-й округ появился в 1962 году после поглощения городом пригородной коммуны Сен-Рамбер-Иль-Барб. В Марселе все 16 округов были созданы единовременно – в 1982 году. Современные муниципальные округа Парижа были образованы в конце 1859 года после последнего расширения городских границ.
Завершая обзор коммунального строя Франции, следует еще раз упомянуть Париж. На сей раз он заслуживает внимания в связи с тем, что, будучи коммуной, столица Франции на протяжении почти 200 лет, с двумя короткими перерывами в 1848 и в 1870-1871 годах, не имела своего мэра. Парижем руководил непосредственно префект департамента Парижа. В 1977 году город наконец-то избрал своего мэра. Однако Правительство Франции сохранило контроль за парижской полицией, которую возглавляет префект полиции Парижа.
В целом, коммуны вполне заслуживают звания «священных коров» Французской Республики. Вот уже третье столетие они существуют, как правило, в неизменном виде, несмотря на многие попытки значительного сокращения их количества за счет «мелюзги». Французское руководство уже давно разрывается между стремлением сохранить все коммуны страны в границах конца XVIII века и пониманием бесперспективности многих из них в силу экономической и финансовой несостоятельности. Это противоречие вынуждает искать обходные пути решения многочисленных острых проблем древних французских коммун. Но мы должны понимать, что территориальное устройство Франции стоит на двух столпах – коммунах и департаментах, и в отношении и тех, и других французское государство проявляет неожиданный для Франции консерватизм.
Межкоммунальные объединения
Жизнь принуждает коммуны Франции к сотрудничеству со своими соседями. Проблема небольших городских и сельских коммун в том, что они слишком малы и малонаселенны, их налоговый потенциал слишком незначителен для того, чтобы успешно противостоять вызовам времени. Это заставляет их объединять свой финансовый и организационный потенциал для решения общих проблем. Французское муниципальное право не препятствует такому сотрудничеству и предлагает на выбор различные формы институализации межкоммунального сотрудничества (фр. Coopération intercommunale; Intercommunalité), оставляя за государством контроль за его ходом, предусмотренный законодательством. Сотрудничеству «на местном уровне» посвящена часть пятая (фр. Cinquième parti) законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000, состоящая из 9 книг. Книга II части пятой законодательного отделения Кодекса посвящена межкоммунальному сотрудничеству и конкретно каждому из типов межкоммунальных объединений, за исключением смешанного синдиката. Кодекс предоставляет муниципальным лидерам Франции большой выбор моделей межкоммунальных объединений или, как их называют французы, «публичных институтов межкоммунального сотрудничества» (фр. «Établissement public de coopération intercommunale»). Муниципальное законодательство Франции предусматривает три организационно-правовые формы внегородских межкоммунальных объединений. Это (1) синдикат коммун, (2) дистрикт и (3) сообщество коммун.
Самым старым видом внегородского межкоммунального объединения является синдикат коммун (фр. «Syndicat de communes»; SI). Ему посвящена глава II раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. Организационно-правовая форма синдиката впервые была законодательно определена еще Законом от 22 марта 1890 года. Синдикаты могут создаваться коммунами для решения какой-то одной задачи (монофункциональный синдикат, фр. Syndicat à vocation unique, SIVU). Существуют синдикаты, которые занимаются электроснабжением входящих в них коммун, водоснабжением, лесопользованием, электронными коммуникациями, уходом за больными и пожилыми людьми, сбором и обработкой бытовых отходов, организацией общественного и школьного транспорта и т.д. В силу Ордонанса от 5 января 1959 года № 59-33, появились и многофункциональные синдикаты, которые служат для решения сразу нескольких задач, стоящих перед коммунами-участницами (многофункциональный синдикат; фр. Syndicat à vocation multiple, SIVOM). Конкуренция с новыми типами межкоммунальных объединений приводит к непрерывному снижению численности синдикатов коммун. Так, если в начале 2007 года во Франции насчитывалось 13 309 синдикатов, в том числе 11 843 монофункциональных, то в начале 2021 года их общее количество упало до 6 015 синдикатов, из которых 4 872 синдиката были монофункциональными.
Практика образования и деятельности синдикатов уже к середине 30-х годов прошлого века показала, что в их образовании и функционировании могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты, а также уже существующие межкоммунальные объединения и иные публичные организации. В результате Декретом-законом от 30 октября 1935 года была определена организационно-правовая форма так называемого «смешанного синдиката» (фр. «Syndicats mixtes; SM»). Смешанным синдикатам посвящена книга VII части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. Уже в XXI веке модель смешанного синдиката несколько раз реформировалась, что свидетельствует о популярности этого типа объединений. В 2020 году во Франции насчитывалось 2 803 смешанных синдиката.
Городской дистрикт (фр. District urbain) введен уже упомянутым мною Ордонансом от 5 января 1959 году № 59-33 как объединение небольших городских и соседних с ними сельских коммун. Дистрикту была посвящена глава III раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. В настоящее время эта глава полностью отменена и прекратила свое действие. Юридико-технически дистрикт представлял собой разновидность синдиката. Законом от 31 декабря 1970 года № 70-1297 о муниципальном управлении и коммунальных свободах право образовывать дистрикты получили сельские коммуны. В соответствии с Законом от 12 июля 1999 года № 99-586 об укреплении и упрощении межмуниципального сотрудничества (Закон Шевенмана), дистрикты были упразднены с 1 января 2002 года. При этом городские дистрикты получили право преобразования в одно из новых межкоммунальных объединений, таких как сообщество коммун, городское сообщество и сообщество агломерации. О них я расскажу ниже.
Сообщество коммун (фр. Communauté des communes; CDC) является формой наиболее тесного межкоммунального сотрудничества, предусматривающей частичную интеграцию коммун сообщества и минимальные требования к численности населения объединяющихся коммун. Это межкоммунальное объединение появилось в силу закона от 6 февраля 1992 года № 92-125 о территориальной администрации. Сообществу коммун посвящена глава IV раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. В начале 1995 года во Франции насчитывалось 756 сообществ коммун, в начале 2007 года – 2400, в начале 2012 году – 2361, в начале 2016 года – 1842, а в начале 2018 года осталось всего 1009. Причина сокращения количества сообществ коммун – в их непрекращающемся преобразовании в межкоммунальные объединения других типов, прежде всего, в городские сообщества и сообщества агломераций.
Межкоммунальные объединения. Продолжение
Старые межкоммунальных объединения оказались очень востребованными во французской глубинке, однако те типы объединений, которые подходили для сельских коммун, не устраивали городские коммуны. Они были готовы идти на более глубокую интеграцию со своими соседями, но требовали сохранения коммун, пусть и с урезанными полномочиями. Так появились сначала «сообщество городов», а затем еще три новых типа межкоммунальных объединений, предназначенных для крупных городов и городских агломераций: (1) «городское сообщество», (2) «сообщество агломераций» и (3) «метрополия».
Сообщество городов (фр. Communauté de villes, CV) было создано уже упомянутым мною законом от 6 февраля 1992 года № 92-125. Эта форма межкоммунального сотрудничества предназначалась для пригородных коммун, входящих в городские агломерации с численностью населения не менее 20 тыс. жителей. Юридико-технически сообщество городов, как и дистрикт, представляло собой разновидность синдиката. Сообществу городов была посвящена глава VI раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ. В настоящее время эта глава полностью отменена и прекратила свое действие 1996/2000 года. Все ранее существовавшие сообщества городов были преобразованы в более «прогрессивные» межкоммунальные объединения.
На смену дистрикту и сообществу городов пришли городские сообщества (фр. Communautés urbaines, CU). Городскому сообществу посвящена глава V раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. Впервые городские сообщества были созданы принудительно (!) в агломерациях Бордо, Лилля, Лиона и Страсбурга, согласно Закону от 31 декабря 1966 года № 66-1069, который в дальнейшем, как минимум, дважды изменялся и дополнялся. Затем еще десять городских сообществ было создано добровольно самими заинтересованными коммунами. Закон от 30 декабря 1995 года № 95-1350 позволил муниципалам преобразовать городские дистрикты в городские сообщества. Так в 1996 году в результате преобразования появилось городское сообщество Большого Нанси, в 1997 году – городское сообщество Алансона, а в 1998 году – городское сообщество Арраса. В настоящее время действует 14 городских сообществ. Среди них сообщество Большого Реймса, состоящее из 143 коммун, сообщество Дюнкерка, состоящее из 17 коммун, сообщество Сены-и-Уазы Большого Парижа, состоящее из 73 коммун, охватывающих Париж с запада, сообщество Метрополии «Большой Безансон», состоящее из 68 коммун и т.д.
Следующим межкоммунальным объединением по степени интеграции входящих в него коммун является сообщество агломерации (фр. Communauté d'agglomération, CA). Первые такие сообщества появились в силу Закона Шевенмана (Закон от 12 июля 1999 года № 99-586 о межкоммунальном сотрудничестве), который я уже упоминал, когда рассказывал о городских дистриктах. Кстати, Жан-Пьер Шевенман – Министр внутренних дел Франции с 1997 по 2000 год. Согласно этому Закону, сообщество агломерации должно состоять из городской коммуны или префектуры с населением не менее 15 000 человек и окружающих ее независимых пригородных коммун. Сообществу агломерации посвящена глава VI раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ в ее новой редакции 1996/2000 года. В 2020 во Франции насчитывалось 222 сообщества агломерации, из них 207 находятся в Европейской Франции. Некоторые из них преобразованы в городские сообщества и метрополии.
И наконец самым свежим типом межкоммунального объединения является метрополия (фр. Métropole). Организационно-правовая форма метрополии была определена Законом от 27 января 2014 года № 2014-58. Метрополии посвящена глава VII раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. Метрополия является объединением городских и пригородных коммун. Она представляет собой наиболее интегрированное межкоммунальное объединение из всех существовавших на начало 2014 года. Коммунальные объединения типа «метрополия» образованы в агломерациях практически всех крупных городов Франции – Бордо, Бреста, Гренобля, Дижона, Меца, Монпелье, Гранд-Нанси, Нанта, Орлеана, Руана, Страсбурга, Тулона, Тулузы, Тура и т.д. На июль 2019 года во Франции насчитывалось 20 обычных метрополий и 2 метрополии с особым статусом: метрополия Большого Парижа, объединяющая 131 коммуну, включая коммуну самого Парижа, и метрополия «Экс-Марсель-Прованс» (фр. Métropole d'Aix-Marseille-Provence), объединяющая 92 коммуны, включая коммуну Марселя. Существует еще и Метрополия Лиона или Лионская метрополия, но она является не межкоммунальным объединением, как метрополии Большого Парижа и «Экс-Марсель-Прованс». У нее принципиально иной статус: она является так называемым «территориальным сообществом с особым статусом». Но об этих трех метрополиях я расскажу ниже.
Итак, что же следует знать о межкоммунальных объединениях Франции? Во-первых, все они являются юридическими лицами публичного права, т.е., говоря на языке российского права, являются некоммерческими организациями. Но при этом они не являются ни административно-территориальными образованиями, ни территориальными сообществами. Межкоммунальные объединения – это, буквально, кооперативные организации французских коммун. Во-вторых, решение муниципальных советов коммун-учредительниц об образовании межкоммунального объединения, как правило, утверждается декретом Министра внутренних дел Республики, т.е. Правительство эффективно контролирует процесс образования межкоммунальных объединений в стране. В-третьих, функционал межкоммунального объединения ограничен функционалом коммун-учредительниц, которые передают ему определенную часть своих функций, сопровождаемую набором необходимых полномочий. Среди них могут быть и некоторые властные полномочия, например полномочия налогообложения. В-четвертых, создание межкоммунальных объединений новых типов, как правило, сопровождается передачей им только тех функций и полномочий коммун-участниц, которые предусмотрены законом. В-пятых, в период существования межкоммунального объединения коммуны-участницы не имеют права выполнять те функции, которые они ему передали. В-шестых, все типы межкоммунальных объединений делятся на две категории: (1) объединения, бюджет которых формируется за счет взносов коммун, и (2) объединения, которые получают от коммун-учредительниц право взимания определенных местных налогов, что не исключает получения иных законных доходов. Как правило, руководство объединения с правом взимания местных налогов может отказаться от самостоятельного взимания налогов и перейти на финансирование за счет взносов, субсидий и пр. В-седьмых, при образовании межкоммунальных объединений новых типов старые объединения, существующие на этой же территории, автоматически поглощаются новыми объединениями.
Совершенствование форм межкоммунального сотрудничества во Франции непрерывно продолжается. Регулярно издаются законы и регулятивные акты, образующие новые и реформирующие уже действующие институты межкоммунального сотрудничества. Два последние десятилетия наибольшее внимание Парламента и Правительства Республики привлекают налоговые аспекты межкоммунального сотрудничества. Если ранние межкоммунальные объединения не имели права налогообложения, то практически все поздние объединения не только обладают правом налогообложения, но и обеспечены собственными местными налогами. Одним словом, в области межрегионального сотрудничества Франции всегда можно найти то, что достойно пристального изучения.
Однако французы не ограничивают себя только межкоммунальным сотрудничеством. Общий кодекс территориальных сообществ 1996/2000 года предусматривает еще и междепартаментское, и межрегиональное сотрудничество, хотя эти формы сотрудничества территориальных сообществ по своему развитию не идут ни в какое сравнение с межкоммунальным сотрудничеством. Книги части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года, посвященные междепартаментскому (книга IV) и межрегиональному (книга VI) сотрудничеству содержат менее десятка статей каждая. Тем ни менее эти формы сотрудничества территориальных сообщества санкционированы законодательно.
Регионы
Королевская Франция Старого режима делилась на провинции, которые возникли в глубоком феодальном прошлом. Названия многих из них нам хорошо знакомы по прочитанным в детстве книгам: Бургундия, Гасконь, Нормандия, Прованс, Фландрия, Бретань, Овернь и т.д. Несмотря на то, что провинции были упразднены в 1789 году как атрибуты феодальной разобщенности, их административные границы целых два столетий продолжали жить в виде внутренних культурных и языковых границ Франции. Отменные провинции постоянно напоминали французам о себе, и они, вопреки ожиданиям революционеров, продолжали помнить о них и называли себя бургундцами, нормандцами, бретонцами, эльзасцами и т.д. В XIX веке во Франции даже существовало политическое движение, участники которого требовали признания региональной идентичности и возрождения провинций в качестве высшего уровня административно-территориального деления страны.
Первая попытка образования регионального уровня административно-территориального деления Франции была предпринята в период режима Виши в годы Второй мировой войны. Регионы были созданы в апреле 1941 года, а 30 июня 1941 года Глава Французского государства маршал Петен издал декрет об образовании региональных органов власти, возложив на одного из префектов каждого региона полномочия регионального префекта. Новая структура территориального управления рухнула вместе с режимом Виши в 1945 году. После завершения Второй мировой войны французские власти вернулись к идее возрождения регионов, но подошли к этому весьма утилитарно, как к одному из атрибутов территориального планирования. Декретом от 30 июня 1955 № 55-873 было положено начало разработке и реализации так называемых «программ региональных мероприятий» (фр. «Programmes d'action régionale»). В декрете упомянуты «округа региональных мероприятий» (фр. «Circonscriptions d'action régionale»), которых первоначально было 24, причем 22 из них находились в Европейской Франции. Что интересно, эти округа, созданные, казалось бы, исключительно в целях территориального планирования, во многом совпадали с провинциями Французского Королевства. Декретом от 2 июня 1960 года № 60-516 функционал «округов региональных мероприятий» был существенно расширен, и их начали учитывать при формировании территориальной структуры государственной администрации и использовать для координации действий префектов департаментов. Дальше – больше. Декретом от 14 марта 1964 года № 64-260 в округах была введена должность «префекта-координатора» (фр. «Préfet coordonnateurs») – будущего «регионального префекта» (фр. «Préfet de région»).
В силу Закона от 5 июля 1972 № 72-619 года, во Франции были сформированы региональные советы в статусе консультативных органов. Советы состояли из представляющих регион членов Парламента Франции, а также из представителей генеральных советов департаментов и муниципальных советов в равных долях. Закон от 2 марта 1982 года № 82-213 о децентрализации впервые назвал округа региональных мероприятий «регионами». Этим же законом регионы были признаны юридическим лицами и субъектами местного самоуправления, кроме того, были введены всеобщие прямые выборы региональных советников. Таким образом, регионы приобрели сначала статус административно-территориальных образований, а затем и статус территориальных сообществ. В ходе реализации программы децентрализации 1982-1983 годов были расширены полномочия региональных советов (фр. Conseils régionaux). 16 марта 1986 года во всех регионах Франции, кроме Корсики, прошли первые всеобщие прямые выборы в региональные советы. Именно с выборами региональных советов регионы превратились в полноценные территориальные сообщества наряду с департаментами и коммунами, и многие исторические области Франции спустя два столетия вновь получили официальный статус. Законченный вид система регионов приобрела в результате ряда дополнительных реформ. Регионам в их нынешнем виде посвящена часть четвертая (фр. Quatrième partie) законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года, состоящая из 4 книг.
28 марта 2003 года во Франции был произведен очередной пересмотр Конституции 1958 года. В результате в Конституции изменился текст статьи 72, содержащий перечень «территориальных сообществ» (фр. Collectivités territoriales). В новой редакции статья гласит: «Территориальными сообществами Республики являются коммуны, департаменты, регионы…» и т.д. Так в Конституции 1958 (раздел XII) года впервые появилось упоминание регионов (фр. Région française).
Регионы Франции, как и департаменты, одновременно являются и объектами государственного управления, и субъектами местного самоуправления. Государственные административные полномочия сосредоточены в руках префекта региона, а органами регионального самоуправления являются: региональный совет и его исполнительный орган – президент, избираемый региональным советом. Президент совета возглавляет региональную администрацию. Регионы Франции не обладают законодательной властью, но вправе издавать подзаконные регулятивные акты. Но, с другой стороны, регионы получают от Правительства Республики значительную долю своих налоговых поступлений, что позволяет им финансировать значимые региональные программы и свои текущие нужды, что в очень короткие сроки превратило регионы в очень значимый и влиятельный уровень территориального деления Франции. Хотя получение государственных средств и связано с дополнительным контролем со стороны проверяющих государственных органов.
Регионы постоянно привлекают к себе внимание французских политиков, которые предлагают проекты все новых региональных реформ. Например, регулярно поднимается вопрос о предоставлении региональным советам ограниченных законодательных полномочий, но эта идея не находит широкой поддержки в Парламенте Республики. Если бы эти предложения были реализованы, Франция превратилась бы из унитарного государства в региональное государство, подобное Италии и Испании с их многочисленными автономиями. Высказываются идеи расширения функционала и полномочий регионов за счет департаментов и т.д. Особенно часто появляются предложения об изменении количества регионов и их границ. В целом можно сказать, что идет обычный процесс привыкания французов к новому уровню административно-территориального деления Франции. Одно дело – овеянные легендами древние провинции Франции, и совсем другое дело – реальные региональные органы государственной власти и самоуправления с их всегда «недостаточными» полномочиями.
До конституционной реформы 2003 года во Франции насчитывалось 27 регионов: 22 европейских и 5 заморских. 16 января 2015 года во Франции принят закон № 2015-29 о территориальной реформе, согласно которому регионы были укрупнены, и их общее количество в Европейской Франции уменьшилось с 22 до 13. При этом количество заморских регионов осталось прежним. В настоящее время в Европейской Франции регионы в среднем состоят из 7 департаментов, но все заморские регионы состоят только из одного департамента.
Продолжение следует
Все фотографии из общедоступных источников
Общий кодекс территориальных сообществ (фр. Code général des collectivites territoriales):
https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT00000607063/
