Иван III Великий, как писал о нём Пётр I Великий,
«Поистине великий не словом, но делом; ибо оный, рассыпанное разделением детей Владимировых наше отечество собрал и утвердил».
Говоря современным языком – собрал раздробленные русские земли в единое Русское государство и затем укрепил его.
Мы уделим внимание не военным походам и присоединению тех или иных земель, а делам внутренним – укреплению Русского государства путём централизации власти.
Что такое централизация и зачем она была нужна?
В период раздробленности в каждом княжестве (уделе) сидел свой удельный князь, а его наместники властвовали на местах. Каждое княжество имело свою казну, войско, суд, монету.
Но Иван III собрал раздробленную Русь в единое государство. Как правило, при присоединении очередного удела местный князь со своей семьей и боярами переезжал к Москве. А управлять покорёнными княжествами Великий князь Московский поручал своим наместникам.
В этих условиях для осуществления единого управления всеми землями из Москвы начался процесс централизации власти. По сути, централизация – это преодоление раздробленности, подчинение всех земель власти центру. И этот процесс колоссальным образом изменит государственную машину России.
Приказы
Приказы, о которых пойдёт речь, - не приказания Великого князя Московского. Это органы власти, самый дальний предок современных министерств. А породили их Дворец и Казна – первые центральные органы власти России, которые, располагаясь в Москве, управляли другими землями.
По началу, Дворец занимался хозяйством в личных землях Великого князя. Возглавлял Дворец – дворецкий. Само собой, один человек не мог справиться с таким объёмом работы. Поэтому, у дворецкого появились помощники – дьяки и подьячие, которые работали в одной избе. Судя по всему, такой способ управления был эффективным, поскольку с присоединением новых земель в стали появляться областные дворцы: Новгородский, Тверской, Рязанский и т.д. И для каждого дворца в Москве строилась новая изба или палата.
Казной управлял казначей. Она была государственной канцелярией, государственным архивом, контролировала сбор налогов, вела внешнеполитические дела. А ещё, само собой, здесь хранилась великокняжеская казна. Как видите, круг обязанностей самый широкий. Это становилось неудобно для управления, поэтому из ведения Казны стали выводиться отдельные избы, которые управляли отдельной отраслью.
А поскольку служилые люди в избах и палатах исполняли приказы Великого князя, то к середине 16 века слово приказ стало обозначать уже и сам орган власти.
Постепенно опыт управления страной через Дворцы и Казну, стал распространяться на самый широкий круг отраслей. Это видно по развитой системе отраслевых и территориальных приказов, которая просуществует до реформ Петра Великого.
Коллегии
Пётр 1, как и Иван 3, вошёл в историю, «Великим» не только за территориальное расширение Русского государства, но и за реформы, кардинально изменившие вектор развития России. Само собой, это коснулось и приказов.
Петр Великий, как писал о нём не менее великий А.С. Пушкин, «в Европу прорубил окно». В случае приказов влияние Европы осуществилось через популярный тогда камерализм – науку об управлении, согласно которой каждое учреждение должно было ведать своей особой сферой управления.
Зачем понадобилось реформировать приказы? Приказы сами назначали, собирали и расходовали налоги без всякого контроля. Каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией. Такое смешение функций противоречило идеям камерализма. И, как известно, приказная система основывалась на принятии решений единоличной властью дьяка; А Пётр считал, что «одна голова хорошо, но две – лучше». Поэтому, в 1718 году начинается коллежская реформа.
Часть приказов была ликвидирована. Их смешанные полномочия перешли к строго определённым коллегиям – органам центрального отраслевого (у каждой коллегии – своя отрасль) управления, основанной на коллективном принятии решения.
Как принималось решение в коллегиях?
Как указывал Пётр I:
«...по том во всем коллегии каждое дело обстоятельно рассуждают, и наконец с низу, не впадая один другому в речь, голосы свои дают, и множайшему числу голосов следуют; а ежели голосы равны, по оным следовать, с которым президент соглашается».
За коллективно принятое решение никто не нес персональной ответственности.
Что любопытно, с учреждением коллегий выявилась нехватка грамотных и квалифицированных чиновников. Петру пришлось даже назначать в некоторые коллегии на руководящие должности пленных шведских офицеров.
Учреждение коллегий оказало влияния и на культуру России. Например, для работы коллегий Доменико Трезини построил в Санкт-Петербурге здание Двенадцати коллегий.
Коллежская реформа получила своё отображение и в русской классической литературе. Например, Хлестаков в «Ревизоре» Гоголя служил коллежским регистратором, а Чичиков из «Мёртвых душ» Гоголя – коллежским советником.
Министерства
Система коллегий была неидеальной. И её реформировали не один раз. Например, Екатерина 2, в ходе пугачёвского бунта, увидев, что государственный аппарат слишком медлителен, решила «разгрузить центр» (Петербург) от принятия многочисленных решений. Императрица провела губернскую реформу, в ходе которой значительную часть полномочий коллегий передала на места – в губернии. По сути, произошла децентрализация управления.
Император Павел I, любитель контроля и порядка, попытался решить проблему медлительности и некоторой безответственности работы коллегий. Царь учредил пост директора коллегии.
Директор принимал решения единолично, что позволяло обойти проблему долгого обсуждения и споров в коллегиях. И, само собой, Павлу было проще контролировать работу коллегий через их директоров.
Сын Павла I Александр I мало походил на своего отца. Но что было в них схожего, так это желание личного участия в управлении страной. На основе реформы отца Александр I в 1802 году проведёт министерскую реформу:
- Коллегии будут преобразованы в 8 министерств: Военных сухопутных сил, Морских сил, Иностранных дел, Юстиции, Внутренних дел, Финансов, Коммерции, Народного просвещения;
- Важным принципом реформы стала единоличная власть министра. Министр лично отвечал перед императором и Сенатом;
- При этом министр не имел права вводить новые законы или отменять прежние. То есть, его власть была «единственно исполнительная»;
- Для взаимодействия министров периодически собирался Комитет министров. Само собой, при личном участии Императора.
Примерно в таком виде министерства будут функционировать до Первой российской революции 1905-1907 гг., когда царская власть впервые столкнётся с невероятным по масштабам террору и стихийным народным волнениям. В этих условиях Николай 2 пойдёт на уступки и создаст Российский парламент и в 1906 году единое Правительство – Совет министров.
Первым председателем Совета министров, по сути, главой всех министров, вторым человеком в государстве, станет автор этой реформы – очень властный и искусный интриган Сергей Юльевич Витте.
До крушения Российской Империи в 1917 году на посту председателя Совета министров успеют побывать 6 человек. Самым известным из них был, пожалуй, Пётр Аркадьевич Столыпин – который и на этом посту и погибнет.