Хотя положения, касающиеся освобождения от призыва по роду обязанностей, имелись в соответствующих статьях Устава о воинской повинности, принятого в 1874 году, Первая мировая война всё же внесла свои коррективы.
Уже в первый год кампании огромный «кадровый голод» накрыл страну с головой: скорострельное смертоносное оружие выкашивало личный состав армии словно сорную траву, но, кроме этого, требовалось кому-то ещё и работать в тылу, для нужд государственной обороны.
Уже через полгода на первый план выдвинулся основной вопрос: кому именно давать отсрочки от военной службе и по какой причине?
Необходимо было обеспечить рабочей силой учреждения и предприятия, возникшие в годы войны для нужд военного времени. Среди них - организации Министерства Внутренних Дел и Министерства Земледелия по закупке и заготовке хлеба и фуража для армии. Кроме того, появилось много общественных организаций, целью которых стало обеспечении армии боевым снаряжением, одеждой и пищевыми продуктами (Всероссийские Союзы Земств и Городов, Военно-Промышленные Комитеты и т.п.).
Кроме этого, для нужд обороны работали частные промышленные предприятия, которые изготовляли предметы боевого, хозяйственного и пищевого снаряжения и снабжения армии, а также добывали, производили и обрабатывали продукты, необходимые для изготовления этих предметов (уголь, металлы, кожи, ткани и т.п.).
В общем, уже в январе 1915 года было понятно, что «живая сила» потребна не только для того, чтобы ею наполнять окопы и бросать в «мясные штурмы».
Безусловно, вся система, обслуживающая оборону, страдала многими недостатками, главный из которых - громадное скопление ходатайств об отсрочках в центральных учреждениях М.В.Д. и Военного Министерства. И без того обременённые работой, эти ведомства не имели никакой возможности оценить и проверить правильность мотивов ходатайств, приходивших из самых отдалённых мест Империи.
В результате пришла идея децентрализовать весь процесс: создать на местах органы, в компетенцию которых входила бы как раз проверка этих всевозможных прошений.
6-го декабря 1915 года на свет появился Высочайше утверждённый закон – «Положение Совета Министров о порядке предоставления военнообязанным отсрочек по призывам в армию в текущую войну», которым учреждались:
1., Главный Комитет при Главном Управлении Генерального Штаба (ГУГШ) и
2., Уездные (Окружные и Городские) Комитеты по делам о предоставлении отсрочек военнообязанным.
Главный Комитет возглавлял Начальник Генерального Штаба, а его членами были представители 9-ти Министерств (Военного, Внутренних Дел, Торговли и Промышленности, Морского, Путей Сообщения, Финансов, Земледелия, Народного Просвещения и Юстиции), а также члены от Центрального Военно-Промышленного Комитета, Всероссийского Земского и Городского Союзов, а также от Совета Съездов Представителей Промышленности и Торговли.
На местах были созданы специальные Уездные Комитеты по делам о предоставлении отсрочек военнообязанным, которые занимались составлением списков государственных учреждений и частных предприятий, вели списки тех, которым предоставлялись отсрочки по призыву и представляли эти списки на утверждение в Главный комитет по делам о предоставлении отсрочек при Главном управлении Генерального штаба.
Перед вновь созданными Комитетами встала непростая задача – определить важность тех или иных учреждений и предприятий с точки зрения их прямой или косвенной связи с работой для нужд государственной обороны.
В связи с этим все промышленные предприятия были разделены на три категории:
1., Предприятия, добывающие или производящие продукты, без которых вообще немыслима никакая промышленность (каменный уголь, металлы и т.п.),а также обеспечивающая передвижение (частные судоходные предприятия, паровозостроительные заводы и т.д.).
Необходимость работы этих предприятий для нужд государственной обороны не требовала никаких доказательств, и они априори признавались работающими для нужд государственной обороны «по роду производства». Они затрачивали 100% своей производительности на этот счёт.
2., Предприятия, которые могли производить как предметы, необходимые непосредственно для обороны (снаряды, предметы хозяйственного снаряжения армии и т.п.), или для предприятий, обслуживающих нужды армии (станки для заводов, ткани для одежды и т.п.), так и предметы, не имеющие никакого значения для надобностей войны. К ним относились различные механические заводы, текстильные фабрики и т.п.
Участие этих предприятий в работе на государственную оборону определялось из соображений действительно затрачиваемой на эти цели их производительной способности (от 0 до 100% своей работы).
3., Предприятия, обеспечивающие первые нужды населения.
Было решено, что в предприятиях 2-й группы процент военнообязанных, которым может быть дана отсрочка, не должен превышать процента затрачиваемой для нужд государственной обороны работы предприятий, а для 3-й группы отсрочки предоставляются лишь некоторых отдельным лицам.
Естественно, что вопрос о процентах всегда возбуждал сомнения и требовал немедленных разъяснений. В результате Главный Комитет был вынужден указать, что
«… Число военнообязанных, подлежащих отсрочке призыва, вычисляется для каждого предприятия по количеству военнообязанных тех категорий, которые подлежат рассмотрению в данный срок. Вопрос ставился таким образом: в данный срок призываются, допустим, военнообязанные двух категорий – ратники 1 и 2 разрядов. Предприятие работает на государственную оборону 50%. Следует ли давать не более 50% отсрочек по каждой категории, или же 50% от общего числа военнообязанных обеих категорий, занятых в этом предприятии, принимая во внимание указания предприятия, причём по одной категории может получиться более, а по другой менее 50% отсрочек.
Главный Комитет придерживается того мнения, что при отсутствии каких-либо особых соображений относительно военнообязанных одной из призываемых категорий, следует следить лишь за тем, чтобы сумма отсрочек по обеим категориях не превышала установленной процентной нормы участия предприятия в работе на государственную оборону (в приведённом примере – 50%)…».