Специалистам по закупкам хорошо известны требования п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ и п. 1 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, которые предусматривают обязанность заказчиков применять национальные стандарты (ГОСТы) при описании объектов закупки. При этом и законодательство о стандартизации, и законодательство о закупках подвергалось значительным изменениям, что сделало возможным более активное применение стандартов организаций (СТО) и технических условий (ТУ) в государственных и корпоративных закупках, в т. ч. при описании объекта закупки[1], а также в целях регламентации закупок у взаимозависимых лиц в соответствии с п. 13 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ[2].
Однако ранее описанные автором возможности применения документов по стандартизации в закупках представляют собой лишь малую часть их реального потенциала. В этой связи продолжим рассмотрение актуальной правоприменительной практики, способной расширить представления читателя о роли документов по стандартизации применительно к сфере закупок.
Не ГОСТом единым жив заказчик: о применении СТО, ТУ, ПНСТ
В правоприменительной практике, связанной с описанием объекта закупки по правилам Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, значительное внимание уделяется порядку применения ГОСТов[3]. В то же время понятие документов национальной системы стандартизации, предусмотренное ст. 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Закон о стандартизации) и включенное в п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ, п. 1 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, не ограничивается только национальными стандартами (или, иными словами, хорошо всем известными ГОСТами).
Так, к документам национальной системы стандартизации законодатель относит также правила стандартизации, рекомендации по стандартизации, информационно-технические справочники (ИТС), технические спецификации (отчеты) (ТС ТК) и стандарты организаций (СТО), в т. ч. технические условия (ТУ), зарегистрированные в установленном порядке в Федеральном информационном фонде стандартов. И хотя роль СТО и ТУ в описании объектов закупки по Законам № 44-ФЗ и № 223-ФЗ уже освещалась автором[4], специалисты по закупкам находят и иные возможности для применения указанных документов в закупках.
Пример
Суть дела: заказчик установил в качестве критерия оценки заявок опыт работ/оказанных услуг аналогичного типа предмету проводимой закупки, т. е. по обработке имущества (без учета НДС) за последние два года до дня подачи заявки. Полагая указанный порядок оценки неправомерным, участник закупки обжаловал его в ФАС России.
Позиция антимонопольного органа: жалоба является необоснованной с учетом следующих обстоятельств:
1. Услуги по укомплектованию съемным мягким имуществом осуществляются в соответствии с СТО ФПК 1.21.002-2019 «Стандарт оснащенности вагонов АО «ФПК» Требования к оснащенности пассажирских вагонов съемным мягким имуществом». В СТО ФПК 1.21.002-2019 были внесены изменения распоряжениями АО «ФПК» от 03.02.2023 № ФПК-122р, от 19.03.2024 № ФПК-279р, которые ужесточили требования к качеству оказания услуг.
2. При этом в 2022 г. была утверждена редакция СТО ФПК 1.05.006-2022 «Обслуживание пассажиров в поездах формирования АО «ФПК». Требования к качеству обслуживания», которое также применяется при оказании услуг по укомплектованию съемным мягким имуществом вагонов согласно СТО ФПК 1.21.002-2019. В связи с этим для подтверждения квалификации участника оптимальным является его опыт по обработке имущества именно за последние два года до подачи заявки[5].
Таким образом, сформированная заказчиком собственная система стандартизации в виде утвержденного СТО позволила обосновать антимонопольном органу установленный критерий оценки заявок. В указанной связи специалист по закупкам может посчитать, что в случае наличия у заказчика собственных СТО заказчик обязан руководствоваться данными СТО при проведении всех соответствующих закупок. Однако актуальная правоприменительная практика говорит о том, что это не так.
Пример
Суть дела: по мнению участника закупки, в техническом задании организатором торгов установлены технические требования, которые не соответствуют требованиям ГОСТ и стандарту Россетей (СТО), что не соответствует нормам Закона № 223-ФЗ.
Позиция антимонопольного органа: жалоба признана необоснованной, поскольку СТО не является документом национальной системы стандартизации, в соответствии с которым организатор торгов должен устанавливать технические характеристики к товару в силу п. 1 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ[6].
По большому счету добровольный характер применения документов по стандартизации (ч. 1 ст. 26 Закона о стандартизации) позволил заказчику обосновать возможность неприменения СТО в рамках проводимой закупки.
В рассмотренном примере также важно обратить внимание на то, что Закон о стандартизации приравнивает не любые СТО и ТУ к ГОСТам с точки зрения возможностей их применения для описания объекта закупки по правилам Закона № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, а только те СТО и ТУ, которые были зарегистрированы в Федеральном информационном фонде стандартов[7]. Тем не менее далеко не всегда этому важному нюансу уделяется должное внимание:
Пример
Суть дела: один из доводов жалобы касался неправомерного применения заказчиком ТУ при описании предмета закупки, поскольку примененные заказчиком ТУ не были включены в Федеральный информационный фонд стандартов, предусмотренный приказом Росстандарта от 30.04.2021 г. № 651 «Об определении Порядка регистрации стандартов организаций, в т. ч. технических условий, в Федеральном информационном фонде стандартов», и потому не являлись документами национальной системы стандартизации.
Позиция антимонопольного органа: признать жалобу необоснованной, поскольку оспариваемые ТУ содержались в реестре технических условий, предусмотренном ГОСТ Р 1.18-2018 «Стандартизация в Российской Федерации. Реестр технических условий. Правила формирования, ведения и получения информации»[8].
В вышеописанном деле неверное толкование антимонопольным органом требований к регистрации ТУ в Федеральном информационном фонде стандартов не повлияло на правильность принятого решения по жалобе[9], однако представленный пример подчеркивает, что для корректного применения СТО и ТУ в закупках заказчикам следует разобраться в основных требованиях Закона о стандартизации. Ведь знание таких особенностей способно повысить шансы заказчика на успешное отстаивание своих интересов в антимонопольных органах и судах в нестандартных ситуациях.
Пример
Суть дела: заказчик отклонил заявку участника закупки в связи с наличием в последней недостоверных сведений. В документации о закупке содержалось требование о соответствии товара ТУ, разработчиком и единственным держателем которых является НИЦ «Курчатовский институт» — ВИАМ, не предоставлявший право на изготовление продукции по указанным ТУ заказчик другим предприятиям. Полагая, что предложенный товар соответствует указанным ТУ, участник закупки обратился с жалобой в антимонопольный орган.
Антимонопольный орган и суд заняли сторону заказчика, поскольку:
1) требование об использовании заказчиком конкретных ТУ предусмотрено конструкторской документацией на выпускаемое изделие;
2) участником закупки не представлены в составе заявки какие-либо документы, подтверждающие легальное получение ТУ со стороны НИЦ «Курчатовский институт» — ВИАМ, следовательно, участником закупки предоставлена недостоверная информация в составе заявки[10].
Возвращаясь к понятию стандартизации, вновь обратим внимание, что понятие национального стандарта, предусмотренное ст. 2 Закона о стандартизации, не ограничивается только ГОСТами, а включает в себя также такие понятия как основополагающий национальный стандарт и предварительный национальный стандарт (ПНСТ).
Определение
Предварительный национальный стандарт Российской Федерации (ПНСТ) — документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, в отношении которого проведена экспертиза в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации на ограниченный срок в целях накопления опыта в процессе применения предварительного национального стандарта для возможной последующей разработки на его основе национального стандарта[11].
ПНСТ, как и ГОСТы, утверждаются Росстандартом. И поскольку ПНСТ наряду с ГОСТами являются документами национальной системы стандартизации, то ПНСТ, как и ГОСТы, могут применяться при описании объекта закупки по правилам Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ.
При этом в силу определения ПНСТ представляют собой инструмент опережающей стандартизации, который разрабатывается и утверждается до появления соответствующего ГОСТа. Например, с 1 сентября 2024 г. вступил в силу ПНСТ 910-2024 «Критическая информационная инфраструктура. Доверенные программно-аппаратные комплексы. Общие принципы формирования комплекса стандартов», а с 1 февраля 2024 г. — ПНСТ «909-2024 Требования к цифровым информационным моделям объектов непроизводственного назначения. Часть 1. Жилые здания».
Однако ПНСТ имеют и одно важное отличие от ГОСТов. Если ГОСТ действует до его замены другим ГОСТом или признания ГОСТа утратившим силу, то ПНСТ всегда имеет ограниченный срок действия, который не может превышать трех лет (ч. 15 ст. 25 Закона о стандартизации). Незнание этой особенности и использование утративших силу ПНСТ может повлечь за собой обжалование действий заказчика.
Пример
Суть дела: участник закупки обжаловал применение заказчиком утративших силу стандартов.
Позиция антимонопольного органа: жалоба обоснована, поскольку ПНСТ 179-2019, ПНСТ 180-2019, ПНСТ 182-2019, ПНСТ 183-2019, ПНСТ 184-2019, ПНСТ 185-2019 утратили силу 1 июня 2020 г.[12]
С другой стороны, при необходимости заказчик может обосновать неиспользование ПНСТ со ссылкой на п. 5.3 ГОСТ Р 1.16-2011 «Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты национальные предварительные. Правила разработки, утверждения, применения и отмены», указывающий на добровольный характер ПНСТ.
Унция репутации стоит фунта работы: о новых СТО для оценки опыта и деловой репутации
Заказчикам, проводящим конкурсы в соответствии с Законом № 44-ФЗ, хорошо известно, что оценка деловой репутации участников закупки может осуществляться на основании значения индекса деловой репутации в соответствии с национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности (п. 29 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд[13]).
Соответствующие национальные стандарты появились еще в 2017 г., и общий подход к оценке деловой репутации представлен в ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы»[14].
При этом в абз. 3 п. 1 ГОСТ Р 66.0.01-2017 указано, что «настоящий стандарт не может быть применен для расчета индекса деловой репутации и не может быть указан в сертификате соответствия и приложении к нему в качестве документа, на соответствие которому осуществляют оценку опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности». Потенциально это сильно ограничивает возможности применения ГОСТ Р 66.0.01-2017 для оценки деловой репутации в случае отсутствия специального национального стандарта для соответствующей сферы деятельности (например, такого как ГОСТ Р 66.9.04-2017 «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации охранных организаций»).
Позднее был утвержден другой национальный стандарт ГОСТ Р 71198-2023 «Индекс деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности (ЭКГ-рейтинг). Методика оценки и порядок формирования ЭКГ-рейтинга ответственного бизнеса»[15]. При этом по мнению заместителя руководителя ФАС России Петра Иванова[16], только ГОСТ Р 71198-2023 можно применять в рамках исполнения вышеупомянутого постановления Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604. Оставляя без обсуждения правильность озвученной правовой позиции, обратим внимание на то, что в Федеральном информационном фонде стандартов по состоянию на 07.11.2024 содержится целых 7 СТО, относящихся к оценке опыта и деловой репутации:
1. СТО 46478646-006-2023 Оценка опыта и деловой репутации лиц, производящих и реализующих пищевые продукты и напитки
2. СТО 46478646-005-2023 Оценка опыта и деловой репутации лиц, осуществляющих работы по ремонту и содержанию автомобильной дороги
3. СТО 46478646-004-2023 Оценка опыта и деловой репутации лиц, осуществляющих работы по текущему ремонту зданий и сооружений
4. СТО 46478646-007-2023 Оценка опыта и деловой репутации лиц, осуществляющих работы по созданию, развитию, обеспечению функционирования, обслуживанию государственных, муниципальных информационных систем, официальных сайтов государственных, муниципальных органов, учреждений
5. СТО 46478646-002-2022 Оценка опыта и деловой репутации лиц, осуществляющих складирование, хранение и оптовую торговлю пищевыми продуктами
6. СТО 46478646-001-2022 Оценка опыта и деловой репутации лиц, предоставляющих услуги питания
7. СТО 46478646-003-2022 Оценка опыта и деловой репутации лиц, осуществляющих услуги общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, медицинских организаций, организаций социального обслуживания, организаций отдыха детей и их оздоровления
Перечисленные СТО хотя и являются документами национальной системы стандартизации, но не относятся к национальным стандартам, что не позволяет применить их в рамках Закона № 44-ФЗ для установления порядка оценки заявок по показателю «наличие у участников закупки деловой репутации».
В то же время данные СТО могут быть использованы заказчиками по Закону № 223-ФЗ для оценки опыта и/или деловой репутации наряду с другими предусмотренными положением о закупке заказчика возможностями. И любой заказчик, особенно крупный и имеющий компетенции в области стандартизации, вправе разработать собственные СТО для определения подходов к рассмотрению и оценке заявок участников закупки и зарегистрировать свои СТО в Федеральном информационном фонде стандартов.
Причем указанные СТО, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде стандартов, наравне с ГОСТ являются документами национальной системы стандартизации, что повышает правовой статус этих документов в случае оспаривания установленного заказчиком порядка оценки заявок.
Вишенка на торте: правила выбора кодов ОКПД2 и применения иных общероссийских классификаторов[17]
Подавляющее большинство заказчиков при проведении закупок по Законам № 44-ФЗ и № 223-ФЗ наверняка задавались вопросом: какой код ОКПД2 выбрать для конкретной закупки. Ведь от этого выбора зависит довольно много: от выбора способа или формы закупки до установления порядка применения актов импортозамещения в конкретной закупке.
В поисках ответа на вопрос относительно правил выбора кодов ОКПД2 многие специалисты по закупкам наверняка обращали внимание на письмо Минфина России от 09.06.2017 № 24-03-08/36404, в котором регулятор отмечает возможность самостоятельного выбора заказчиками кодов ОКПД2 при условии недопущения злоупотреблений, например, неверный выбор способа закупки. И действительно, с точки зрения правоприменительной практики ОКПД2 можно назвать слабым местом Закона № 44-ФЗ, поскольку именно от подобранного ОКПД2 зависит выбор способа закупки, применение КТРУ и актов импортозамещения[18].
В то же время заказчик, чуть больше разбирающийся в законодательстве о стандартизации, может снизить риск возникновения претензий со стороны контролирующих органов в части правомерности выбора кодов ОКПД2. Дело в том, что общероссийские классификаторы, в т. ч. ОКПД2 относится к документам по стандартизации (ст. 14 Закона о стандартизации), а правила применения общероссийских классификаторов в действительности регламентированы постановлением Правительства РФ от 07.06.2019 № 733 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации».
В частности, п. 13 Правил разработки, ведения, изменения и применения общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации[19] установлено, что «определение по общероссийскому классификатору кода объекта классификации, относящегося к сфере деятельности юридических и физических лиц, осуществляется ими самостоятельно путем отнесения этого объекта к соответствующему коду и наименованию позиции общероссийского классификатора, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации». Иными словами, при выборе кода ОКПД2 заказчик может не ограничиваться собственными представлениями об отнесении закупаемых товаров, работ, услуг к конкретному коду ОКПД2, а обратиться с таким вопросом к участникам закупки, которые вправе указать применимый ОКПД2, например, в составе предоставленного коммерческого предложения.
Примеры успешного применения заказчиками постановления Правительства РФ от 07.06.2019 № 733 для обоснования своей позиции регулярно встречаются в антимонопольной практике.
Пример 1
Суть дела: участник закупки обжаловал выбор заказчиком конкурса в электронной форме в качестве способа закупки.
Позиция антимонопольного органа: признать жалобу необоснованной, поскольку в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.06.2019 № 733 действующее законодательство не регламентирует порядок указания заказчиком в извещении об осуществлении закупки кода ОКПД2 и его выбор осуществляется заказчиком самостоятельно[20].
Пример 2
Суть дела: участник закупки обжаловал неверный выбор заказчиком кода ОКПД2 при проведении закупки.
Позиция антимонопольного органа: признать жалобу необоснованной, поскольку в соответствии с приказом Минфина России от 12.07.2021 № 98н ответственным за формирование ОКПД2 является Минэкономразвития России. При этом в жалобе отсутствовали официальные ответы Минэкономразвития России, свидетельствующие о неправомерном отнесении заказчиком объекта к соответствующему коду и наименованию позиции, а постановление Правительства РФ от 07.06.2019 № 733 предоставляет заказчику право самостоятельного выбора кода ОКПД2[21].
***
Разумеется, в рамках одной статьи невозможно описать все возможные аспекты применения документов по стандартизации в закупках по Законам № 44-ФЗ и № 223-ФЗ. Однако на примере этой и предыдущих публикаций автора по данной теме читатель может убедиться в том, что значение стандартизации в закупках существенно недооценено, и возможно стоит получше присмотреться к этому инструменту управления своей системой закупок.
[1] См. напр., Байрашев В.Р., Дон В.В. Стандарты организации и технические условия как инструмент обоснования потребностей в закупаемой продукции // Аукционный вестник. 2022. № 578 (07.528). С. 1-2.
[2] Байрашев В.Р., Дон В.В. Закупки у взаимозависимых лиц и их соотношение с единым технологическим процессом // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2022. № 8. С. 41-47.
[3] Среди публикаций автора на тему см. Байрашев В.Р. Проблемы и практика применения законодательства о стандартизации и техническом регулировании при осуществлении закупок // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2016. № 10. С. 6-21; Байрашев В.Р. Типичные ошибки применения технических регламентов, документов национальной системы стандартизации при проведении закупок по Закону № 223-ФЗ // Корпоративные закупки - 2017: Практика применения Федерального закона № 223-ФЗ. Сборник докладов V Всероссийской практической конференции-семинара. М.: ПРИНТ ИНТАЙМ, 2017. С. 92 - 99.
[4] Байрашев В.Р. О роли стандартов организаций, технических условий, технических спецификаций при описании объекта закупки по Законам № 44-ФЗ и № 223-ФЗ // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2022. № 7. С. 38-42.
[5] Решение Московского УФАС России от 01.07.2024 по делу № 077/07/00-8450/2024
[6] Решение Марийского УФАС России от 05.09.2023 по делу № 012/07/3-824/2023
[7] Их перечень можно найти здесь: https://www.gostinfo.ru/pages/Catalogs/register_CTO_TY/
[8] Решение Московского УФАС России от 13.02.2024 по делу № 077/07/00-1530/2024, оставленное без изменения решением АС г. Москвы от 03.09.2024 по делу № А40-81182/2024.
[9] См. более подробный анализ материалов данного дела в статье: Байрашев В.Р. И вновь о стандартизации на примере решения Московского УФАС России: https://223-expert.ru/analytics/i-vnov-o-standartizatsii-na-primere-resheniya-moskovskogo-ufas-rossii/ (дата обращения 07.11.2024)
[10] Решение АС г. Москвы от 15.07.2024 по делу № А40-37640/2024, оставленное без изменения постановлением Девятого ААС от 18.09.2024 по делу № А40-37640/2024.
[11] Ст. 2 Закона о стандартизации.
[12] Решение Башкортостанского УФАС России от 11.05.2021 № ТО002/06/105-848/2021 (изв. № 0301100012721000021). Аналогичная практика в решении ФАС России от 27.06.2019 по делу № 19/44/105/1734 (изв. № 0352200000119000006), решении Нижегородского УФАС России от 18.01.2021 по делу № 052/06/64-2943/2020 (изв. № 0348100006020000064), решении Курского УФАС России от 10.07.2020 по делу № 046/06/64-395/2020 (изв. № 0144200001820000112))
[13] Утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604.
[14] Утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 21.11.2017 № 1795-ст.
[15] Утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 29.12.2023 № 1765-ст.
[16] https://fas.gov.ru/news/33307
[17] Автор выражает благодарность Дон В.В. за высказанную им идею, ставшую основой данного раздела статьи.
[18] См. Байрашев В.Р. Нерешенные проблемы применения документов по стандартизации в сфере закупок // Стандарты и качество. 2024. № 5. С. 25-29; Гурин О.Ю. Как корабль назовешь, так он и поплывет, или Об ответственном выборе кода ОКПД2 // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2022. № 2. С. 47-55.
[19] Утв. постановлением Правительства РФ от 07.06.2019 № 733.
[20] Решение Калининградского УФАС России от 21.12.2023 по делу № 039/06/31-1009/2023 (изв. № 0835100001123000140). Аналогичная практика в решении Приморского УФАС России от 23.11.2023 № 025/06/49-1634/2023 (изв. № 0320400000423000353).
[21] Решение Челябинского УФАС России от 18.03.2024 № 074/06/105-506/2024 (изв. № 0869200000224001253).
Автор: Виталий Байрашев, эксперт в сфере закупок, юрист-практик