История формирования правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в России имеет длительный путь развития, отражающий эволюцию подходов к регулированию градостроительной деятельности.
На данный момент, это документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Правила землепользования и застройки как документ, необходимый для упорядочения градостроительной деятельности и оптимизации землепользования и застройки на территории муниципального образования, формирует общие принципы и направления развития муниципального образования.
А как было раньше?
Еще в древние времена государства, такие как Вавилон и Египет, создавали основы планирования территорий. Одним из самых известных примеров является Вавилонский кодекс Хаммурапи (около 1754 года до нашей эры), который включал положения, регулирующие строительство зданий. Это можно считать одним из первых примеров упорядочения застройки.
В Средние же века наступила эпоха феодальной раздробленности и правила деления земель диктовались внутри каждого феода. Но при этом стало зарождаться функциональное зонирование: промышленность в одной части, точки социальной инфраструктуры в другой.
(если Вам интересно подробнее история градостроительства, милости просим в в нашу подборку)
Для России дело началось (разумеется) при Петре I. Правитель нацелился на европеизацию градостроительства и повышение пожарной безопасности. Для реализации пожарной безопасности Пётр обратился к опыту голландцев - установил минимальное расстояние между домами (13 метров), запретил деревянные крыши и деревянные элементы на фасадах каменных зданий. Для предотвращения хаотичной застройки была введена система штрафов:
- минус 10 рублей за самовольную постройку;
- минус 15 рублей за вырубку дубов;
- минус 3 камня с каждой подводы для мощения улиц (налог на въезд в города);
- минус имущество при повторном нарушении правил.
Дальше дела Петра переняла Екатерина Великая. Императрица провозгласила принцип «Каждый при своём», закрепив фактическое владение землёй без проверки законности. Это позволило:
- легализовать 70 млн десятин «примерных» земель;
- устранить чересполосицу и вклинивания;
- составить первые геометрические планы земель (масштаб 1:8400) с гербовой печатью;
- подготовить экономические описания с оценкой качества земель.
Да, это безусловно имело и свои минусы, например, закрепление дворянского господства (особенно тяжело с учётом "золотого века дворянства" при Екатерине), но также сыграло и положительную роль - стало фундаментом для промышленной революции и урбанизации XIX века.
В СССР градостроительство стало частью государственной политики. Генеральные планы были обязательным инструментом управления территориями, а нормативы строительства регулировали все аспекты застройки.
Постановление ЦИК СССР об утверждении общих начал землепользования и землеустройства. 15.12.1928 г.
Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР постановляет:
1. Утвердить общие начала землепользования и землеустройства.
2. Отступления от отдельных статей настоящих общих начал в зависимости от особенностей хозяйственных условий союзных или автономных республик допускаются не иначе, как по особым постановлениям президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР по представлению центрального исполнительного комитета подлежащей союзной республики.
3. Предложить центральным исполнительным комитетам союзных республик в шестимесячный срок произвести пересмотр законодательства союзных республик, причем все постановления, противоречащие указанным общим началам и не согласующиеся с ними, должны быть отменены или переработаны, а также должны быть изданы новые постановления, вытекающие из упомянутых общих начал.
4. Поручить Совету Народных Комиссаров Союза ССР в двухмесячный срок внести вытекающие из упомянутых общих начал изменения в законодательство Союза ССР.
Предлагаемый закон является юридическим памятником перехода от нэпа к колхозному строю сельского хозяйства. В отличие от Земельного кодекса 1922 г., через Общие начала красной мыслью проходит мысль о необходимости борьбы с "кулачеством" и его "преодоления". При этом критерии выделения "кулаков" отсутствовали. Этот вопрос оставался на усмотрение властей. В связи с этим индивидуальное землевладение допускается лишь тогда, когда оно не является "кулацким". Устанавливается преимущества при наделении землей (как количественные, так и качественные) для коллективных хозяйств и бедняков. Образование таких хозяйств объявлялось целью государственной политики. В отличие от Земельного кодекса 1922 г. Основные положения содержали главу о совхозах, которая предусматривала полный учет их нужд и требований. Усиливался государственный контроль над общинами. В частности, ставилась задача борьбы с чересполосицей, признававшейся кодексом 1922 нормальным способом землепользования.
Сами по себе ПЗЗ в Советском союзе были направлены на реализации коммунистической идеологии, например, коллективизация хозяйства.
После распада СССР возникла необходимость в адаптации советской системы планирования к рыночной экономике. Появление частной собственности на землю сделало актуальным создание четких правил землепользования, что и стало основой для разработки ПЗЗ в современной России.
Сейчас основными целями и задачами правил являются создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, для планировки территории; для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
Источники:
1. https://itpgrad.ru/services-and-solutions/pravila-zemlepolzovaniya-i-zastroyki/
2. https://zembery.ru/blog/pzz-chto-eto-takoe-i-zachem-oni-nuzhny/
3. http://museumreforms.ru/node/13983