У нас довольно часто принято считать, что бардак при организации чего угодно это исключительно российское явление. Особенно если речь идёт о столь серьезных вещах, как разведка. Однако это не так и я вам сейчас докажу на примере организации разведки в США времен пика шпиономании - в Холодную войну.
Как вообще появляются у стран разведслужбы? Обычно по мере осознания тем или иным ведомством необходимости сбора и анализа секретной информации. Поэтому чаще всего разведслужбы возникали в МИД, а также в армии и флоте.
США, естественно, исключением не были и первая постоянно действующая разведслужба сформировалась там именно в ВМФ в 1882 году, а в 1885 году в армии. Функции внутренней разведки и контрразведки долгое время осуществляла Секретная служба президента, а с 1908 года этим занялось бюро расследований Минюста, будущий ФБР. В 1917 году на фоне скорого вступления в войну в Европе возникла необходимость системного взлома дипломатических шифров, поэтому при Госдепартаменте (МИД) была создана собственная служба взлома кодов.
Все эти 4 разведслужбы действовали полностью независимо, так как каждая занималась своим узким вопросом. При этом следует понимать, что указанные агентства до Первой мировой имели минимальный персонал и слабо финансировались. Поэтому качество сведений оставляло желать лучшего, а контрразведка велась настолько плохо, что о деятельности немецких разведчиков в США Вашингтон узнавал из сливов в прессу, организованных английской разведкой!
Ходя в ходе войны численность разведперсонала значительно выросла, после нее для экономии бюджета были проведены серьезные сокращения. При этом по опыту войны было осознано, что необходимо наладить обмен информацией между разведками. Однако в созданном межведомственном комитете обмен данными был исключительно добровольный - если одна из разведслужб не хотела сообщать сведения, то заставить это сделать её никто не смог бы. Такое поведение разведок может показаться странным, однако это лишь на первый взгляд.
Все дело в том, что базовые принципы работы разведки довольно противоречивы. С одной стороны разведка должна добывать как можно больше сведений, носящих секретный характер. С другой - именно секретный характер сведений и делает их ценными для заказчика. А раскрывая имеющуюся информацию другим агентствам ты кроме того, что девальвируешь цену этих фактов, так ещё и создаешь потенциальный вектор утечки информации вовне. Здоровая паранойя и недоверие даже своим союзникам для разведки не прихоть, а необходимость. Тем более, что разведданные нередко становятся инструментом для борьбы за влияние и ресурсы между разными ведомствами, в любой стране и при любом режиме. И США, где войны за долю бюджета были рутиной каждого политического сезона - отнюдь не исключение из описанной выше логики.
Старт Второй мировой войны явно показал неэффективность сложившейся структуры. Во-первых, США просто проспали подготовку Японии к нападению, хотя против этой страны велась разведка армией и флотом. Во-вторых, США толком не вели разведки в Европе из-за чего вынуждены были полагаться на сведения британцев и собственных единичных агентов. Поэтому для координации усилий разведки и организации её деятельности в интересах войск при Комитете начальников штабов было создано Управление стратегических служб (OSS) во главе с Уильямом Донованом.
OSS должно было координировать действия всех разведслужб страны, собирать у них полученные данные, анализировать и проводить специальные операции в интересах фронта. Однако создание фактически еще одной разведслужбы, как общеармейской разведки, вызвало сопротивление у всех старых организаций. OSS не имело полномочий вмешиваться в работу других агентств, однако флотская и армейская разведка боялись, что OSS будет оттягивать у них ресурсы и влияние. В то же время командование флота и армии стремились развивать именно свои разведслужбы, так как только в этом случае они были уверены, что их задачи будут приоритетны. OSS же, как организация работающая на всех, а значит ни на кого конкретно, сама могла расставлять приоритеты и распределять ресурсы.
Донован на фоне всех имеющихся проблем в 1944 году пришел к выводу, что в мирное время нужно будет создать новую центральную разведку, но гражданскую в подчинении президента. Это позволило бы поставить новую службу над местническими интересами отдельных агентств и, прикрывшись фигурой главы государства, можно было надеяться сломить их сопротивление. Тем более, что для обеспечения эффективности потребовалась бы большая степень вмешательства во внутренние дела разведок. Схожие выводы о необходимости централизации разведки можно найти и в отчете с разбором причин Перл-Харборской катастрофы. Но так как документ составляли военные, то и руководить центральной разведкой по их мнению должны были военные. За военное руководство были и в Госдепе, опасавшемся, что гражданская служба начнет лезть в их внутренние дела.
После войны в рамках бюджетной экономии (а также из-за неприязни Трумэна к Доновану) OSS было распущено. Президент в начале хотел возложить функции координации разведдеятельности на Госдепартамент, как структуру ответственную за внешние отношения, но там от этой идеи шарахались, как черт от ладана. Поэтому директивой Трумэна были созданы Национальное разведывательное управление (NIA), которое позже превратится в Совет национальной безопасности (NSC), и Центральная разведывательная группа (CIG) - межведомственная комиссия в которую входили представители всех разведслужб страны во главе с директором центральной разведки (DCI). CIG должна была выполнять функции координации деятельности разведок и сбора их данных для предоставления на рассмотрение в NIA директором центральной разведки. Для этого директор получал право на доступ к любой информации любой из разведок, что на деле выполнялось с огромными сложностями.
Создание CIG вызывала ровно такое же противодействие у армии, флота, Госдепа и ФБР, что и OSS. Военные и флот готовы были предоставлять свои данные только при условии сохранения полной собственной автономии. ФБР вообще отказалось показывать свои наработки, кроме как по запросу и только если поймут, что информация “существенна для нацбезопасности” (этот подход почти не изменился и сегодня). Т.е. участниками CIG представители разведок стали, а вот информацию директору центральной разведки передавали крайне неохотно. При этом у “офиса директора”, в отличии от OSS, не было собственных возможностей по проведению разведки. А потому он мог предоставлять только данные анализа в том объеме, какой соблаговолили выдать его формальные подчиненные из других разведок.
Понятное дело, что такая структура была не лучше прежних, поэтому в рамках масштабной реорганизации в 1947 году CIG была переформирована в самостоятельную разведслужбу - ЦРУ (CIA). Это агентство получило полный набор возможностей по ведению разведки за пределами США. При этом директор ЦРУ сохранил свой статус формального главы всего разведсообщества США и право получать любую информацию из любого разведагентства страны. Что привело к серьезному росту аппаратного веса главы ЦРУ, так как он становился самостоятельным игроком на рынке секретных сведений. Положение члена СНБ, значительный бюджет и широкие возможности по осуществлению деятельности за границей делали ЦРУ самой мощной разведывательной организацией США, с которой вынуждены были сотрудничать все. Однако это же привело к росту опасений, что ЦРУ в конце концов подомнет под себя прочие службы из-за чего отношения с коллегами остались натянутыми.
Отчеты комиссий, в составе одной из которых был будущий глава ЦРУ Аллен Даллес, в 1948 году показали, что молодая служба не справляется с функцией координации деятельности и, что успешность данной работы зависит во многом от личности директора - сильный и активный директор может заставить механизм работать как следует. Однако куда чаще ЦРУ вместо этого занимались просто напросто дублированием чужой работы.
Например, как вышло с радиоразведкой. В 1952 году из состава Минобороны было выделено Агентство Национальной Безопасности (NSA), которое отвечало полностью за криптографию и радиоразведку, причем данные функции были изъяты из ведения других агентств. Однако в ЦРУ посчитали, что АНБ недостаточно внимания уделяет вопросу и запустили целый спектр собственных программ по радиоразведке. При этом ЦРУ неоднократно игнорировала попытки АНБ добиться разграничения полномочий и только в 1976 году под давление политиков ЦРУ признало руководство АНБ всей тематикой. Однако после этого решения уже внутри ЦРУ возникла фронда в отношении АНБ, вставлявшая палки в колеса сотрудничеству организаций.
Похожие истории были и в отношениях с другими разведслужбами, число которых, после создания ЦРУ лишь росло. Все потому, что заказчик развединформации всегда хочет иметь приоритетный доступ к ней. Поэтому, например, после того, как ЦРУ сумел в 1950е поглотить разведслужбу Госдепа, там в 1957 году просто воссоздали её заново. Армия тоже приросла с 1946 года несколькими разведками: в 1947 году своя разведслужба появилась у ВВС, в 1981 у корпуса морской пехоты, а в 1961 году министром Макнамарой была создано Разведуправление Министерства Обороны (DIA), которое выполняло в рамках Минобороны те же функции, что ЦРУ должно было выполнять для всех разведслужб страны.
Также показательна история создания Национального разведывательного управления (NRO). В 1960 году на фоне слабого прогресса в работах по спутниковой разведке Минобороны и ЦРУ создали отдельную структуру для координации усилий. Из-за терок между ЦРУ и АНБ, последнюю организацию в эту структуру не позвали. При этом NRO стало отдельной разведслужбой, подчиненной не директору ЦРУ, а министру обороны. Все потому, что военные боялись ухода бюджетов, выданных на спутники, в ЦРУ.
В ЦРУ отлично понимали, что почкование разведок противоречит, как миссии агентства, так и их собственному положению. Но все попытки подмять прочие службы под себя не приводили ни к чему - самостоятельная и сильная ЦРУ для многих была опаснее, чем раздробленный и громоздкий конгломерат спецслужб. Тем более, что этот конгломерат все же делал работу. Однако вопрос в её эффективности оставался. В 1971 году тогда глава управления по бюджету Джон Шлезингер (в будущем станет главой Минобороны) в своем анализе пришел к тем же выводам, что и комиссии 1948 года: ЦРУ плохо координировало усилия других разведок, из-за отсуствия четких законодательно закрепленных ролей происходило дублирование чужих функций и распыление сил на множество направлений из-за чего страдало качество работы по ним. Однако из-за Уотергейтского скандала все попытки проработки реформ ЦРУ провалились.
На фоне все увеличивающегося числа скандалов связанных с ЦРУ, в частности из-за отсутствия даже минимального контроля за операциями ЦРУ со стороны правительства, в 1975 году были созданы комиссии для расследования ситуации в разведке США. И по итогу их работы разразилось множество новых скандалов. Комиссии Сената и Конгресса в целом подтвердили выводы Шлезингера, а также обнаружили факты нарушения законов со стороны ЦРУ, в частности организацию слежки за гражданами и вскрытие почты (в отличии от более позднего кейса с АНБ, ЦРУ запрещено законом осуществлять любую разведывательную деятельность на территории США).
По результатам работы комиссий было предложено разделить пост главы разведсообщества и директора ЦРУ, чтобы снять конфликт интересов и передать функцию координации усилий в руки независимой структуры. Однако эта идея не была реализована. Ограничились лишь косметическими шагами: разведсообщество США стало официальной организацией, а должность директора ЦРУ и главы разведсообщества стали называться по-разному, однако это все еще был один и тот же человек. Попытка законодательного разграждения функций разных разведслужб тоже закончилась пшиком, так как правительство испугалось, что слишком жесткая регуляция приведет к потере эффективности. В результате единственная сфера, где был достигнут серьезный прогресс - стало создание надзорных структур, контролирующих разведдеятельность. И в таком состоянии разведка США встретила конец холодной войны.
Как несложно заметить, бардак в разведдеятельности одной из двух сверхдержав был немаленький. За 40 с лишним лет Холодной войны преодолеть разобщенность разведслужб в США так и не вышло, так как руководители разведок активно отстаивали автономность собственных служб, в чем имели поддержку создавших их организаций. Многим хотелось бы создать из ЦРУ нечто большее, но условий для этого так и не сложилось. И если копнуть историю разведок других стран, то мы найдём там очень похожие истории.
P.s. Можете чисто по фану загуглить сколько разведок нужно США, чтобы вести космическую разведку. Если будете загибать пальцы, то одной руки вам точно не хватит)
Автор: Владимир Герасименко