В этом году исполняется 350 лет со дня рождения последнего царя всея Руси и первого императора Всероссийского Петра I. К этой дате два года назад РФФИ запустил большую исследовательскую программу, посвященную изучению разных аспектов истории царствования Петра I. По результатам конкурса в стране сформировалось порядка 40 научных коллективов, которые выиграли гранты фонда и принялись решать эту задачу. Среди них — научный коллектив Уральского федерального университета (УрФУ, Екатеринбург) с проектом «“Ментальное государство” Петра Великого и эксперименты регионального администрирования. Первая четверть XVIII в.».
Историки вуза исследовали административные реформы Петра, чтобы выяснить, как он искал оптимальную модель управления, как идеи построения единой унифицированной империи реализовывались на практике и какие основы современного государства заложил Петр. О том, к каким выводам пришли ученые и каким будет следующий этап работ, рассказал руководитель научной группы, заведующий лабораторией эдиционной археографии УрФУ Дмитрий Редин.
Деньги суть артерия войны
Считается, что идея, как должно быть устроено идеальное государство по европейскому образцу, появилась у Петра рано. Это не совсем так. То, что принято называть первым периодом административных реформ — первая областная реформа, создание Сената в 1711 году и ряда других учреждений — не целенаправленные реформаторские действия, а ситуативная деятельность, связанная с войной и организацией вооруженных сил. Ввязавшись в тяжелую войну со Швецией, которая тогда была одной из сильнейших держав мира, России потребовалась колоссальная мобилизация, которую, по мнению Петра, старый аппарат реализовать не мог. Поэтому царь перестроил государственный аппарат на военные рельсы.
Так, документы петровского периода свидетельствуют, что главная задача губернского или сенатского аппаратов была собрать как можно больше денег. В первом указе учреждения Сената 1711 года в третьем пункте прописана основная задача — денег как можно больше дать, поскольку «деньги суть артерия войны». И никаких больше задач перед этим госаппаратом верховная власть не ставила. Замечательных интенций о том, что власть должна попечительствовать народу, развивать науки и искусства, оснащать госпиталями провинции, заботиться о нравственности народа, нет в указах Петра до 1718 года.
Другое распространенное суждение — Петр, европеизируя Россию, во многом обращался к зарубежному опыту. Однако так называемые большие реформы, которые были выстроены на основе глубокого системного изучения нормативных документов различных зарубежных стран, характерны для последних лет царствования Петра. Он написал регламенты, создал систему коллегии, реформировал Сенат, местную систему управления по шведским образцам только в 1718–1724 годы.
Собрание бюрократической мудрости
Бюрократизация управления формировалась на протяжении 1700–1719 годов, когда вышла серия указов, изданных Сенатом и лично царем. В 1920 году появился «Генеральный регламент», где подробно расписано, как должны быть устроены канцелярии, какие сотрудники должны работать, когда приходить на работу, какие функции выполнять, как должны двигаться бумаги и т. д.
Петр руководствовался благими намерениями — это контроль за финансовой сферой, правильно организованный документооборот, который, как он считал, прежней — приказно-воеводской — системе был не присущ. Оперативное принятие решений, их внедрение в жизнь. Всего этого он пытался добиться через строгую регламентацию, унификацию документальных форм, установки сроков прохождения документов. Но с внедрением новой системы управленцам приходилось не столько решать вопросы по существу, сколько доказывать правомочность своих действий.
До сих пор нет точных данных, но известный историк петровской эпохи Евгений Анисимов делал подсчеты на примере документооборота одной из коллегий, то есть центрального органа власти. А я такие расчеты делал на исследовании документооборота одной из низших управленческих структур — земской конторы Уктусского дистрикта. Мы пришли примерно к одинаковым выводам: после реформы документооборот вырос в разы и на порядки, по сравнению с тем, что было ранее.
Количество бумаг увеличило требование постоянной отчетности. К примеру, появились такие образчики внешнего документооборота, как «указ о получении указа» или обязательный рапорт о получении указа. Зачастую указы были адресованы всем управленческим учреждениям, а по факту касались только одного или немногих, но при этом все были вынуждены отписываться о принятых мерах. Запросы рассылались по всем канцеляриям, те должны были рапортовать о том, что они этот указ получили, и ответить, что по этому указу сделали. Но по содержанию документ их не касался. Поэтому в те времена нередки были формулировки “оный указ получен. По оному указу исполнить нечего”. Тем не менее это была бумага, она шла обратно в Петербург или в Москву.
Подушная подать
В 1719 году для пополнения казны Петр ввел новые принципы налогообложения — подушную подать. До этого была подворная система налогообложения, которая к тому времени себя исчерпала.
Новая система налогообложения столкнулась с массой сложностей. Деньги надо было взимать с души мужского пола, а сколько их — непонятно. Одновременно стартовали и налоговая реформа, и расчет суммы, которую надо было собрать, и перепись. Несмотря на гигантский административный опыт Петр думал, что все закончится в течение года. Он переоценил возможности своего аппарата и обстоятельства и, напротив, недооценил географию страны, ее огромные пространства и плохое состояние коммуникаций.
Перепись затянулась, и Петр прибег к проверенному ресурсу — армии: создал переписные канцелярии во главе со старшими офицерами и генералами армии, которые конкурировали с гражданскими властями, мешали на практике реализовать модель правильного, «регулярного» администрирования. При этом оказалось, что первая перепись изобиловала неточностями; было признано целесообразным провести ревизию ее итогов. Отсюда пошло название всех последующих переписей — ревизии. Всего их было десять, с разной периодичностью.
Деньги от подушной подати должны были пойти в основном на содержание армии: после войны с ней надо было что-то делать. Приняли решение строить полковые дворы (военные городки). Сбор денег на их нужды Петр возложил на военные администрации — канцелярии сбора подушных денег, которые возглавили полковники. Сложился еще один центр власти.
Положение губернаторов
Губернаторы при Петре обладали крайне скромными финансовыми возможностями. Они не могли расходовать деньги губернских провинциальных касс. Без указа царя или Сената не имели права тратить ни копейки. По каждому пункту расходов должны были писать доношение или рапорт. Жалование им как правило не платили. На бумагу, чернила, дрова для отопления канцелярий, обеспечение курьеров губернаторы должны были испрашивать суммы через разрешение профильных центральных учреждений, Сената или царя.
Во время второй реформы им изначально давали очень маленькие квоты. К примеру, по Сибирской губернии на 1726 год — уже постпетровский, но реалии оставались те же — есть расчеты: на губернские нужды, особенно на транспортные, требовалось в 10 раз больше денег, чем выдавали. Сибирский губернатор князь Долгоруков насчитал порядка 26 тыс. рублей в год, а ему было разрешено потратить 2700.
Региональных бюджетов тогда не было. Губернаторы выкручивались как могли. В ход шли личные связи, влияние при дворе, дружба с царем. Князь Александр Меншиков, в качестве губернатора, конечно, был в уникальной ситуации. Но грань между государственной «шерстью» и своей была очень зыбкая, и Петр рассматривал все меншиковские деньги и недвижимость как собственные, государственные. И пользовался, к примеру, дворцами Меншикова как местами официальных приемов.
Также известно, что Александр Меншиков полжизни ходил под огромными штрафами. Князь очень переживал, дрался за каждую копейку, приносил челобитные, просил не разорять его, снижать штрафные суммы. Начеты по его следственным делам совокупно простирались до 1,5 млн рублей. Это гигантские суммы, если учесть, что доходные статьи казны — то, что мы можем назвать приходной частью бюджета того времени — составляли в разные годы от 3 до 10 млн рублей.
Система госзакупок
Разгул злоупотреблений с госзакупками пришелся на 1700–1713 годы, когда процедура практически никак не регламентировалась. Тогда это называли подряды — договоры с казной на поставки товаров и услуг. Схемы были разные. С одной стороны, можно было брать подряды через подставных лиц (с 1713 года госслужащим запрещено участвовать в подрядах). С другой — тоже через подставных лиц заниматься пересортицей: поставляли продукцию низкого сорта по высоким ценам. К системе подрядов, т. е. к бюджетным деньгам, был открыт свободный доступ: любой человек, любого социального статуса с любым государственным учреждением — губернской канцелярией, Военным, Адмиралтейским, Провиантским приказом и иными центральными органами — мог заключить договор о поставке. Причем норма прибыли определена не была, так же, как и норма предоплат. То есть на практике подрядчик в сговоре с чиновником мог подрядиться на поставку хлеба для нужд действующей армии на определенную сумму, которая рассчитывалась из таможенных оценок того или иного вида товара для данной местности, получить 2/3 предоплаты и скрыться. В Российском архиве древних актов лежат непаханые тома таких дел.
В 1715 году создана Подрядная канцелярия, а в 1722 году конкурсная процедура более или менее системно была прописана в «Регламенте Адмиралтейства и верфи». Таким образом при Петре начало формироваться законодательство, направленное на регламентацию госзакупок.
Понятно, что и потом были разные схемы, но такой полнейшей бесконтрольности уже не было. Петр даже приравнял коррупционные схемы к государственным преступлениям. Он ввел это т. н. третьим пунктом в формулу политического сыска — «государева слово и дела». Первый пункт — это посягательство на жизнь, честь и здоровье монарха. Второй — государственная измена: бунт, измена, сдача города, шпионаж. Третий — расхищение казны. За эти преступления предусматривались смертная и/или гражданская (лишение всех прав, пожизненная каторга) казнь и конфискация имущества.
Региональное администрирование
Еще одна важная составляющая петровского времени – управление иноэтничными территориями, которые тогда вошли в состав империи относительно недавно — Малороссия, Прибалтика (бывшая шведская Ливония), а также регионы вроде Урала, который в те годы тоже не вписывался в общую модель управления.
Имперское разнообразие — большая проблема и XVIII века. Верховной власти было необходимо искать оптимальные управленческие модели с учетом сбалансированных отношений центра и регионов, соотношения полномочий органов государственного управления и самоуправления, учета фактора полиэтничности и гетерогенности российской государственности и т. п. С одной стороны, огромная страна требовала унификации, потому что это вопрос управляемости. С другой, очень рискованно перегнуть палку, потому что это может обернуться ростом сепаратистских настроений, гражданских конфликтов, через что Россия проходила и в XVIII веке. Баланс в конце концов был найден, но на рубеже XVIII–XIX веков. И это уже другая эпоха.
УрФУ — один из ведущих вузов России со столетней историей, один из лидеров программы «Приоритет–2030», № 1 в стране по объемам приема. Расположен в Екатеринбурге — столице Всемирных летних студенческих игр 2023 года, городе-победителе отбора Правительства России на создание университетских кампусов. Вуз выполняет функции проектного офиса Уральского межрегионального научно-образовательного центра мирового уровня (НОЦ).
УрФУ оперативный — в телеграм