В России правовое оформление института государственной службы датируется XVI-XVII вв., когда была установлена специальная категория подданных - «военнослужащих». Так, в 1556 г. было принято «Уложение о службе», регулирующее работу обслуживающего персонала. Нормы, регулирующие деятельность государственных служащих, были установлены позднее в седьмой главе «Соборного уложения 1649 года».
Позднее, в течение XVIII-XIX вв., в Российской империи продолжилась функциональная специализация государственных служащих, были уточнены виды государственной службы. Так, декретом Павла I от 28 апреля 1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и не служащим военным и гражданским чиновникам» военные и гражданские чиновники были разделены [1,83].
В дальнейшем утвержденным Николаем I 14 мая 1834 г. Постановлением «О порядке производства в чины по гражданской службе» была введена система поощрений за «усердие и похвальный уход сотрудников» и «особые работы и достоинство должностных лиц».
В советский период на фоне деполитизации государственной службы, происходившей в странах Западной Европы и Северной Америки, в России начал формироваться административный аппарат, состоящий из членов партии; система гражданских чинов была отменена. Тем самым государственная служба фактически была преобразована в политический институт.
Не останавливаясь подробно на анализе современного состояния государственной службы в России (данная тема требует отдельного научного исследования), остановимся на возможности использования позитивного зарубежного опыта для реформирования отечественной системы государственной службы.
Итак, современная государственная гражданская служба России «унаследовала» некоторые негативные черты, присущие дореволюционной и советской системам, среди которых необходимо выделить: отсутствие четких целей и задач государственной службы, и, как результат, критериев оценки ее эффективности; ограниченность перспектив служебной карьеры; отсутствие гарантий незаконных увольнений; проблемы этики поведения чиновников; отсутствие единого государственного органа, осуществляющего контроль за государственными служащими[3, 28].
Обращение к позитивному опыту зарубежных стран позволяет выделить некоторые пути решения данных проблем.
Во-первых, отечественное государственное управление остро нуждается в выработке четкой системы критериев оценки деятельности государственных служащих и антикоррупционных стандартов.
Во-вторых, необходимо создание единого специализированного органа (органов) по управлению государственной службой.
В-третьих, качественное преобразование необходимо профессиональному образованию государственных гражданских служащих всех категорий и групп должностей, основанное на современном понимании сущности государственного управления, изменении предназначения, деятельности и поведения государственного аппарата, в том числе отказ от бюрократической опеки и командного стиля, организация работы в соответствии с существующей системой рыночных отношений.
В результате проведенного исследования истории становления и особенностях современного состояния института государственной службы в России и зарубежных странах можно сделать следующие выводы.
Главная задача государственной службы заключается в результативном и эффективном обеспечении комплексной взаимосвязанной деятельности, направленной на выработку и воплощение в жизнь государственной политики и решений, осуществление регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных сегменте [4, 86-97].
Отечественный и зарубежный опыт демонстрирует, что, несмотря на тип организации системы государственной службы (открытый или закрытый), основным принципом построения данного вида профессиональной деятельности является ответственное и квалифицированное отношение к своим обязанностям со стороны служащих и эффективная оценка, и контроль их работы со стороны общества и государства.
В силу исторических и политических причин, каждое государство имеет свою систему организации государственных служащих и соответственно градацию должностей. Стоит обратить внимание на то, что во многих странах существует высший корпус государственной службы, или так называемые топ-менеджеры.
На данный момент в странах Европейского союза можно выделить пять моделей организации высшего корпуса государственной службы.
В первой модели управление происходит через центральный офис, созданный для поддержки и администрирования высшего корпуса государственной службы. Офис занимается наймом, управлением, вознаграждением, оценкой и поощрением высшего корпуса государственной службы.
Во второй модели высший корпус государственной службы в качестве особой категории закреплен в специальных законах о государственной службе, хотя не имеет центрального офиса, через который осуществляются администрирование и поддержка высшего корпуса госслужащих. Управление происходит через ведомственное учреждение, которое регулирует все другие категории госслужащих.
В третьей модели в национальных законах выделена эта категория в качестве отдельной группы государственных служащих, однако нет центрального офиса, ответственного за администрирование. Высший корпус государственной службы существует формально и в действительности не имеет каких-либо специальных условий, в сравнении с общей гражданской службой [5, 30].
В четвертой модели высокопоставленные служащие нигде в законе не оговорены, но высокая позиция существует. В этой модели данная группа пользуется особыми условиями найма, назначения, поддержки и другими преимуществами.
В пятой модели никаких особых условий не выделено для данной категории. Это означает, что данная группа не закреплена в законодательстве о государственной службе. Должности высших государственных служащих считаются равноправной частью общей гражданской службы, и в этой связи те же условия и льготы одинаковы для всех.
Примечателен также опыт Венгрии, где топ-менеджеров набирают исключительно на основе их управленческих навыков и опыта, без предыдущего опыта работы на государственной службе.
В Нидерландах создана программа для молодых талантливых ученых, чтобы они могли начать свою карьеру в гражданской службе. В основном лучшие кандидаты выбираются и назначаются по результатам конкурса.
В Великобритании, кроме Кабинета министров, высший корпус государственных служащих играет важную роль в управлении в качестве независимого органа. Назначение на должность высших государственных служащих является королевской прерогативой. Во многих странах высший корпус государственных служащих имеет особый статус, особые условия найма, оплату. В большинстве стран наблюдается тенденция развития высшего корпуса государственной службы. Тем более, предыдущий опыт показал, что созданная система высшего корпуса государственной службы в развитых странах помогает развивать общие ценности, которые в сочетании с личным руководством и примером способствуют развитию сотрудничества и горизонтальной координации [6,12].
Как правило, высший корпус государственных служащих содержит несколько уровней менеджеров. Высший уровень возглавляет процессы реформирования и эффективного управления организационными изменениями в государственном управлении. Поэтому они должны иметь видение и стратегию, сильные лидерские компетенции и навыки управления людьми, помимо политического сознания. Большое внимание при найме уделяется квалификации и опыту, культурному аспекту.
В процессе найма для корпуса государственных служащих устанавливаются специальные компетенции, которыми должны владеть конкурсанты.
Например, в Болгарии подобный профиль компетенций включает: коммуникативную часть, стратегические способности, аналитические способности, навыки управления и лидерства. В других странах акцент делается на организаторские способности.
В Эстонии профиль компетенций определяет Центр компетенций. Компетенции госслужащих определяются через тестирование. В европейских странах компетенции должны быть связаны с функциями, должностными обязанностями. Основной упор делается на их соответствие необходимой квалификации и опыту, чиновник должен обладать достаточными знаниями и навыками в области политики. Оценка заслуг предполагает учет не только способностей кандидатов, но и их потенциала будущих руководителей.
Все компетенции должны учитываться в процессе найма, но компетенции могут быть улучшены и развиты через обучение и профессиональную деятельность. В некоторых странах в категорию высшего корпуса государственных служащих можно попасть после прохождения специальных курсов. Несомненным фактом является осознание того, что для улучшения и развития государственной службы необходимо на регулярной основе проходить повышение квалификации [7, 222-226].
Подходы к обучению различаются между теми, кто только начинает работать на государственной службе, и теми, кто намерен дальше делать карьеру и переходить на новую позицию. В основном обучение проводится для начинающих карьерную службу государственных служащих. Во многих странах применяются не только традиционные виды обучения, но и семинары, конференции, обмен опытом, групповые или индивидуальные сессии обратной связи и т.д. Так, в России Федеральная программа государственного управления предлагает следующие формы обучения: форум высших руководителей (по опыту зарубежных стран). Это двух-, трехдневные семинары для руководящих работников различных министерств, ведомств; встречи руководящих работников; персональное наставничество - коучинг, то есть приглашаются преподаватели или специалисты в качестве персональных наставников [2,164].
Становление мирового информационного пространства, внедрение новых образовательных технологий изменили подходы к традиционным формам обучения государственных служащих. Развитие информационно-коммуникационных технологий, регулярные изменения в законодательстве, необходимость дальнейшего развития квалификации работников, приводят к интенсивному увеличению рабочей нагрузки в рамках системы обучения гражданского служащего.
Совершенно очевидно, что потребность в высококвалифицированных сотрудниках государственной службы может быть достигнута за счет совершенствования информационного сопровождения процессом обучения, предоставления большего доступа к изучению информации, возможности саморазвития и управления своим временем путем выбора индивидуальной стратегии обучения.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий ведет к кардинальным изменениям информационно-образовательной среды, делая ее более доступной, трансформируя отдельные образовательные центры в единое образовательное пространство. Потребность в дистанционном обучении сегодня связана с увеличением мобильности рынка труда, важностью всестороннего рассмотрения динамично меняющегося спроса на образовательные услуги. Система дистанционного обучения не должна противоречить существующим формам обучения, но интегрироваться в них, создавая мобильную образовательную среду.
Литература
1. Адамович А.А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1 – 83 с.
2. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // ВГМУ. 2016. № 3 –164 с.
3. Гурвич Е.Т., Хазанов А.А. Занятость в российском бюджетном секторе: значимы ли социальные и экономические факторы? // Вопросы экономики. 2016. № 8 – 28 с.
4. Знаменский Д.Ю. Теоретико-методологические основы исследования государственной политики // Социодинамика. 2016. № 3 – 86-97 с.
5. Клименко А.В., Минченко О.С. Государственное регулирование экономики: вопросы теории и лучшая практика // ВГМУ. 2016. № 3 – 30 с.
6. Купряшин Г.Л. Кризисы трансформации государственного управления российской федерации // Вестник Московского ун-та. 2016. № 1. –12 с.
7. Омельченко Н.А. К вопросу об актуализации профессиональной этики государственной и муниципальной службы: проблемы и решения. В сб.: Актуальные проблемы управления. М.: ГУУ, 2016. 222-226 – с.
https://elibrary.ru/item.asp?id=42911973
https://elibrary.ru/download/elibrary_42911973_16759011.pdf