Третьим компонентом, составляющим силу исполнительной власти, является адекватное обеспечение ее поддержки. Очевидно, что без должного внимания к этой статье отделение исполнительной власти от законодательной было бы чисто номинальным и условным. Законодательная власть, обладающая дискреционными полномочиями в отношении жалования и вознаграждения Главного судьи, могла бы сделать его настолько послушным их воле, насколько они сочтут нужным сделать его. В большинстве случаев они могли бы либо умалить его голодом, либо соблазнить щедростью, чтобы по своему усмотрению подчинить его суждения своим склонностям. Эти выражения, взятые во всей широте терминов, без сомнения, передали бы больше, чем предполагалось. Есть люди, которых нельзя ни огорчить, ни заставить пожертвовать своим долгом; но эта суровая добродетель-плодородие немногих почв; и в основном будет обнаружено, что власть над поддержкой человека-это власть над его волей. Если бы было необходимо подтвердить столь очевидную истину фактами, даже в этой стране не было бы недостатка в примерах запугивания или обольщения исполнительной власти ужасами или соблазнами финансовых механизмов законодательного органа.
Поэтому нелегко слишком высоко оценить то разумное внимание, которое было уделено этому вопросу в предлагаемой Конституции. Там предусмотрено, что “Президент Соединенных Штатов должен в установленные сроки получать за свои услуги вознаграждение, КОТОРОЕ НЕ ДОЛЖНО НИ УВЕЛИЧИВАТЬСЯ, НИ УМЕНЬШАТЬСЯ В ТЕЧЕНИЕ ПЕРИОДА, НА КОТОРЫЙ ОН БУДЕТ ИЗБРАН; и он НЕ ДОЛЖЕН ПОЛУЧАТЬ В ТЕЧЕНИЕ ЭТОГО ПЕРИОДА НИКАКИХ ДРУГИХ ВОЗНАГРАЖДЕНИЙ от Соединенных Штатов или любого из них”. Невозможно представить себе какое-либо положение, которое было бы более подходящим, чем это. Законодательный орган при назначении Президента должен раз и навсегда объявить, какова будет компенсация за его услуги в течение того времени, на которое он будет избран. Сделав это, они не будут иметь права изменять его, ни путем увеличения, ни уменьшения, до тех пор, пока не начнется новый срок службы на новых выборах. Они не могут ни ослабить его стойкость, действуя в соответствии с его потребностями, ни испортить его честность, апеллируя к его жадности. Ни Профсоюз, ни кто-либо из его членов не будет иметь права давать или получать какие-либо другие вознаграждения, кроме тех, которые могли быть определены первым актом. У него, конечно, не может быть никаких материальных стимулов отказаться или отказаться от независимости, предусмотренной для него Конституцией.
Последним из перечисленных требований к энергии являются компетентные полномочия. Давайте перейдем к рассмотрению тех, которые предлагается возложить на Президента Соединенных Штатов.
Первое, что бросается в глаза нашему наблюдению, - это квалифицированное отрицательное отношение Президента к актам или решениям двух палат законодательного органа; или, другими словами, его полномочия возвращать все законопроекты с возражениями, чтобы предотвратить их превращение в законы, если они впоследствии не будут ратифицированы двумя третями каждого из составляющих членов законодательного органа.
Склонность законодательного департамента вторгаться в права и поглощать полномочия других департаментов уже высказывалась и повторялась; также отмечалась недостаточность простого пергаментного определения границ каждого из них; и необходимость обеспечения каждого конституционным оружием для его собственной защиты была выведена и доказана. Из этих ясных и несомненных принципов вытекает целесообразность негативного, абсолютного или квалифицированного, отношения исполнительной власти к действиям законодательных ветвей власти. Без того или другого первый был бы абсолютно неспособен защититься от посягательств второго. Он может быть постепенно лишен своих полномочий последовательными резолюциями или уничтожен одним голосованием. И в том или ином случае законодательная и исполнительная власть могут быстро оказаться в одних руках. Если бы даже в законодательном органе никогда не обнаруживалась склонность вторгаться в права исполнительной власти, правила справедливого рассуждения и теоретической правильности сами по себе учили бы нас, что одно не должно быть оставлено на милость другого, но должно обладать конституционной и эффективной силой самообороны.
Но рассматриваемая сила имеет и другое применение. Это не только служит щитом для исполнительной власти, но и обеспечивает дополнительную защиту от принятия ненадлежащих законов. Он устанавливает благотворный контроль над законодательным органом, рассчитанный на защиту сообщества от последствий фракционности, опрометчивости или любого недружественного для общественного блага импульса, который может повлиять на большинство этого органа.
Уместность негатива в некоторых случаях оспаривалась замечанием о том, что нельзя было предполагать, что один человек будет обладать большей добродетелью и мудростью, чем несколько человек; и что, если эта презумпция не будет принята, было бы неправильно предоставлять исполнительному судье какой-либо контроль над законодательным органом.
Но это наблюдение, если его рассмотреть, покажется скорее правдоподобным, чем убедительным. Правильность этого не зависит от предположения о высшей мудрости или добродетели Исполнительной власти, но от предположения, что законодательная власть не будет непогрешимой; что любовь к власти может иногда предавать ее в склонность посягать на права других членов правительства; что дух фракции может иногда искажать ее обсуждения; что впечатления момента могут иногда торопить ее в мерах, которые она сама, по зрелом размышлении, осудила бы. Основной стимул к наделению Исполнительной власти, о которой идет речь, состоит в том, чтобы дать ей возможность защитить себя; второстепенный-увеличить шансы в пользу сообщества против принятия плохих законов из-за спешки, непреднамеренности или умысла. Чем чаще исследуется мера, чем больше разнообразия в ситуациях тех, кто должен ее исследовать, тем меньше должна быть опасность тех ошибок, которые возникают из-за отсутствия должного обдумывания, или тех ошибок, которые происходят от заражения какой-либо общей страстью или интересом. Гораздо менее вероятно, что преступные взгляды любого рода должны заразить все части правительства в один и тот же момент и в отношении одного и того же объекта, чем то, что они должны по очереди управлять и вводить в заблуждение каждую из них.
Возможно, можно сказать, что сила предотвращения плохих законов включает в себя способность предотвращать хорошие законы; и они могут использоваться как для одной, так и для другой цели. Но это возражение не будет иметь большого значения для тех, кто может правильно оценить вред, причиняемый этим непостоянством и изменчивостью законов, которые составляют величайший недостаток характера и гениальности наших правительств. Они будут рассматривать каждое учреждение, рассчитанное на сдерживание чрезмерного законотворчества и поддержание вещей в том же состоянии, в котором они находятся в любой данный период, с большей вероятностью принесет пользу, чем вред; потому что это способствует большей стабильности в системе законодательства. Ущерб, который, возможно, может быть нанесен в результате нарушения нескольких хороших законов, будет в достаточной мере компенсирован преимуществом предотвращения ряда плохих законов.
И это еще не все. Превосходящий вес и влияние законодательного органа в свободном правительстве, а также опасность для исполнительной власти в испытании силы с этим органом обеспечивают удовлетворительную уверенность в том, что негативное, как правило, будет использоваться с большой осторожностью; и чаще будет место для обвинения в робости, чем в опрометчивости при его осуществлении. Король Великобритании, со всем его набором суверенных атрибутов и со всем влиянием, которое он черпает из тысячи источников, в этот день не решился бы поставить под сомнение совместные резолюции двух палат парламента. Он не преминул бы использовать все возможности этого влияния, чтобы задушить неугодную ему меру в ее продвижении к трону, чтобы не оказаться перед дилеммой позволить ей вступить в силу или рискнуть вызвать недовольство нации противодействием здравому смыслу законодательного органа. Также маловероятно, что он в конечном счете рискнул бы воспользоваться своими прерогативами, но в случае явной пристойности или крайней необходимости. Все хорошо информированные люди в этом королевстве согласятся с справедливостью этого замечания. С тех пор как был реализован негатив короны, прошел очень значительный период.
Если магистрат, столь могущественный и столь хорошо укрепленный, как британский монарх, будет испытывать сомнения по поводу осуществления рассматриваемой власти, то насколько большей осторожности можно разумно ожидать от президента Соединенных Штатов, облеченного в течение короткого четырехлетнего периода исполнительной властью правительства, полностью и чисто республиканского?
Очевидно, что была бы большая опасность, если бы он не использовал свою силу, когда это необходимо, чем если бы он использовал ее слишком часто или слишком много. Действительно, аргумент против его целесообразности был взят из этого самого источника. В связи с этим она была представлена как власть, одиозная с виду, бесполезная на практике. Но из этого не следует, что, поскольку это может редко выполняться, это никогда не будет выполняться. В случае, для которого это главным образом предназначено, в случае немедленного посягательства на конституционные права исполнительной власти, или в случае, когда общественное благо было явно и ощутимо принесено в жертву, человек сносной твердости воспользовался бы своими конституционными средствами защиты и прислушался бы к наставлениям о долге и ответственности. В первом предположении его стойкость стимулировалась бы его непосредственным интересом к власти на своем посту; в последнем случае, по вероятности, с санкции его избирателей, которые, хотя они, естественно, склонялись бы к законодательному органу в сомнительном случае, вряд ли допустили бы, чтобы их пристрастие вводило их в заблуждение в очень простом случае. Я говорю сейчас с прицелом на магистрата, обладающего лишь общей долей твердости. Есть люди, которые при любых обстоятельствах будут иметь мужество выполнять свой долг, несмотря ни на что.
Но конвенция использовала в этом деле средство, которое одновременно облегчит осуществление полномочий, возложенных в этом отношении на исполнительного магистрата, и сделает его эффективность зависимой от здравого смысла значительной части законодательного органа. Вместо абсолютного отрицания предлагается дать Исполнителю квалифицированный отрицательный результат, уже описанный. Это сила, которой было бы гораздо легче воспользоваться, чем другой. Человек, который, возможно, боится нарушить закон одним своим ВЕТО, может без колебаний вернуть его на повторное рассмотрение; подлежит окончательному отклонению только в том случае, если более одной трети каждой палаты согласятся с достаточностью его возражений. Его ободрило бы размышление о том, что, если его оппозиция одержит верх, в нее войдет очень приличная доля законодательного органа, чье влияние будет объединено с его влиянием в поддержке правильности его поведения в общественном мнении. Прямой и категорический негатив имеет в своем облике нечто более резкое и более склонное раздражать, чем простое предложение аргументированных возражений, которые должны быть одобрены или не одобрены теми, кому они адресованы. По мере того, как это было бы менее склонно к оскорблению, это было бы более склонно к применению; и именно по этой причине на практике это может оказаться более эффективным. Следует надеяться, что не часто будет происходить так, что неправильные взгляды будут управлять столь значительной долей, как две трети обеих ветвей законодательной власти одновременно; и это тоже, несмотря на противодействующий вес исполнительной власти. Во всяком случае, гораздо менее вероятно, что это должно быть так, чем то, что такие взгляды должны влиять на резолюции и поведение абсолютного большинства. Власть такого рода в Исполнительной власти часто будет действовать молчаливо и незаметно, хотя и насильственно. Когда люди, занятые неоправданными занятиями, осознают, что препятствия могут исходить с той стороны, которую они не могут контролировать, их часто удерживает простое опасение противодействия, от того, чтобы делать то, к чему они с рвением бросились бы, если бы не было таких внешних препятствий, которых можно было бы опасаться.
Этот квалифицированный негатив, как уже отмечалось в другом месте, в этом штате наделен советом, состоящим из губернатора, канцлера и судей Верховного суда или любых двух из них. Он свободно использовался в самых разных случаях и часто с успехом. И его полезность стала настолько очевидной, что люди, которые при составлении Конституции были ее яростными противниками, на собственном опыте стали ее признанными поклонниками.[1]
Я уже в другом месте отмечал, что конвент при формировании этой части своего плана отошел от модели конституции этого штата в пользу конституции Массачусетса. Для такого предпочтения можно представить две веские причины. Одна из них заключается в том, что судьи, которые должны быть толкователями закона, могут получить неправильную предвзятость из-за того, что они высказали предыдущее мнение в своем ревизионном качестве; другая заключается в том, что, будучи часто связанными с исполнительной властью, они могут быть склонны слишком далеко заходить в политических взглядах этого магистрата, и, таким образом, может постепенно закрепиться опасная комбинация между исполнительным и судебным ведомствами. Невозможно, чтобы судьи слишком отличались от любого другого занятия, кроме изложения законов. Особенно опасно ставить их в ситуацию, когда они могут быть либо коррумпированы, либо подвержены влиянию исполнительной власти.