Рассмотрев общую форму предлагаемого правительства и общую массу полномочий, предоставленных ему, я приступаю к рассмотрению конкретной структуры этого правительства и распределения этой массы полномочий между его составными частями. Одним из главных возражений, выдвигаемых более респектабельными противниками Конституции, является ее предполагаемое нарушение политической максимы о том, что законодательные, исполнительные и судебные органы должны быть отдельными и отличными друг от друга. Говорят, что в структуре федерального правительства, по-видимому, не уделялось никакого внимания этой важной предосторожности в пользу свободы. Несколько отделов власти распределены и смешаны таким образом, чтобы одновременно разрушить всю симметрию и красоту формы и подвергнуть некоторые из основных частей здания опасности быть раздавленными непропорциональным весом других частей. Никакая политическая истина, безусловно, не имеет большей внутренней ценности или не имеет авторитета более просвещенных покровителей свободы, чем та, на которой основано возражение.
Сосредоточение всех полномочий, законодательных, исполнительных и судебных, в одних и тех же руках, будь то одного, нескольких или многих, и будь то наследственные, самоназначенные или выборные, может быть справедливо объявлено самим определением тирании. Таким образом, если бы федеральная конституция действительно предусматривала накопление власти или сочетание полномочий, имеющих опасную тенденцию к такому накоплению, не потребовалось бы никаких дополнительных аргументов, чтобы вызвать всеобщее осуждение системы. Однако я убеждаю себя, что это станет очевидным для всех, что обвинение не может быть поддержано и что принцип, на который оно опирается, был полностью неверно понят и неправильно применен. Чтобы сформировать правильные идеи по этому важному вопросу, будет уместно исследовать, в каком смысле сохранение свободы требует, чтобы три великих ведомства власти были отдельными и отличными друг от друга. Оракул, с которым всегда советуются и которого цитируют по этому вопросу, - знаменитый Монтескье. Если он и не является автором этого бесценного наставления в политической науке, то имеет заслугу, по крайней мере, в том, что он наиболее эффективно продемонстрировал и рекомендовал его вниманию человечества. Давайте попытаемся, в первую очередь, выяснить его значение по этому вопросу. Британская конституция была для Монтескье тем же, чем Гомер был для дидактических авторов эпической поэзии. Как последние рассматривали творчество бессмертного барда как идеальную модель, из которой должны были быть взяты принципы и правила эпического искусства и по которым должны были оцениваться все подобные произведения, так и этот великий политический критик, по-видимому, рассматривал Конституцию Англии как стандарт или, используя его собственное выражение, как зеркало политической свободы; и изложил в форме элементарных истин несколько характерных принципов этой конкретной системы. Чтобы мы могли быть уверены, что в данном случае не ошибемся в его значении, давайте вернемся к источнику, из которого была взята эта максима. При малейшем взгляде на британскую Конституцию мы должны понять, что законодательный, исполнительный и судебный департаменты ни в коем случае не являются полностью отдельными и отличными друг от друга. Исполнительный судья является неотъемлемой частью законодательной власти. Он один обладает прерогативой заключать договоры с иностранными государями, которые, будучи заключены, имеют, при определенных ограничениях, силу законодательных актов. Все члены судебного департамента назначаются им, могут быть смещены им по адресу двух палат парламента и сформировать, когда он пожелает проконсультироваться с ними, один из своих конституционных советов. Одна ветвь законодательного департамента образует также большой конституционный совет при исполнительном руководителе, поскольку, с другой стороны, она является единственным хранителем судебной власти в случаях импичмента и наделена высшей апелляционной юрисдикцией во всех других случаях. Судьи, опять же, до сих пор связаны с законодательным департаментом, чтобы часто присутствовать и участвовать в его обсуждениях, хотя и не допущены к голосованию в законодательных органах. Из этих фактов, которыми руководствовался Монтескье, можно ясно сделать вывод, что, говоря “Не может быть свободы там, где законодательная и исполнительная власть объединены в одном лице или органе магистратов” или “если власть судить не отделена от законодательной и исполнительной власти”, он не имел в виду, что эти департаменты не должны иметь ЧАСТИЧНОГО УЧАСТИЯ или КОНТРОЛЯ над действиями друг друга. Его значение, как показывают его собственные слова, и еще более убедительно, как показывает пример в его глазах, может сводиться не более чем к тому, что там, где ВСЯ власть в одном департаменте осуществляется теми же руками, которые обладают ВСЕЙ властью в другом департаменте, фундаментальные принципы свободной конституции подрываются. Это имело бы место в конституции, рассмотренной им, если бы король, который является единственным исполнительным судьей, обладал также полной законодательной властью или высшим отправлением правосудия; или если бы весь законодательный орган обладал высшей судебной или высшей исполнительной властью. Однако это не входит в число пороков этой конституции. Магистрат, в котором сосредоточена вся исполнительная власть, не может сам издавать закон, хотя он может отрицательно отнестись к любому закону; и не может лично вершить правосудие, хотя у него есть назначение тех, кто его вершит. Судьи не могут осуществлять никаких исполнительных прерогатив, хотя они являются выходцами из исполнительной власти; ни каких-либо законодательных функций, хотя они могут быть рекомендованы законодательными советами. Весь законодательный орган не может исполнять никаких судебных актов, хотя совместным актом двух его ветвей судьи могут быть отстранены от своих должностей, и хотя одна из его ветвей обладает судебной властью в последней инстанции. Весь законодательный орган, опять же, не может осуществлять никаких исполнительных прерогатив, хотя одна из его ветвей представляет собой высшую исполнительную магистратуру, а другая, в случае импичмента третьей, может попытаться осудить всех подчиненных должностных лиц в исполнительном департаменте. Причины, на которых Монтескье основывает свою максиму, являются еще одной демонстрацией его смысла. “Когда законодательная и исполнительная власть объединены в одном лице или органе, - говорит он, - не может быть никакой свободы, потому что могут возникнуть опасения, что ОДИН и тот же монарх или сенат будут издавать тиранические законы, чтобы ИСПОЛНЯТЬ их тираническим образом. “ Еще раз: “Если бы власть судить была объединена с законодательной, жизнь и свобода субъекта подверглись бы произвольному контролю, поскольку СУДЬЯ тогда был бы ЗАКОНОДАТЕЛЕМ.
Если бы она была присоединена к исполнительной власти, СУДЬЯ мог бы вести себя со всей жестокостью УГНЕТАТЕЛЯ. “ Некоторые из этих причин более полно объясняются в других отрывках; но кратко изложенные здесь, они в достаточной степени устанавливают значение, которое мы придали этой знаменитой максиме этого знаменитого автора.
Если мы посмотрим на конституции нескольких штатов, мы обнаружим, что, несмотря на решительные и, в некоторых случаях, безоговорочные формулировки, в которых была изложена эта аксиома, нет ни одного случая, когда несколько департаментов власти были бы абсолютно отделены и различны. Нью-Гэмпшир, конституция которого была сформирована последней, по-видимому, полностью осознал невозможность и нецелесообразность избегать какого-либо смешения этих департаментов и квалифицировал доктрину, заявив, что “законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть отделены и независимы друг от друга, НАСКОЛЬКО ЭТО ДОПУСКАЕТ ПРИРОДА СВОБОДНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА; ИЛИ КАК СОГЛАСУЕТСЯ С ТОЙ ЦЕПЬЮ СВЯЗЕЙ, КОТОРАЯ СВЯЗЫВАЕТ ВСЮ ТКАНЬ КОНСТИТУЦИИ В ОДНУ НЕРАЗРЫВНУЮ СВЯЗЬ ЕДИНСТВА И ДРУЖБЫ. “ Ее конституция соответственно смешивает эти отделы в нескольких отношениях. Сенат, который является подразделением законодательного департамента, также является судебным трибуналом для рассмотрения дел об импичментах. Президент, который является главой исполнительного департамента, является также председательствующим членом Сената; и, помимо равного голоса во всех случаях, имеет решающий голос в случае равенства голосов. Исполнительный глава сам в конечном итоге избирается каждый год законодательным департаментом, а его совет каждый год избирается членами одного и того же департамента и из их числа. Несколько государственных должностных лиц также назначаются законодательным органом. А сотрудники судебного департамента назначаются исполнительным департаментом. Конституция Массачусетса соблюдает достаточную, хотя и менее заостренную осторожность, выражая эту основополагающую статью свободы. В нем говорится, “что законодательный департамент никогда не будет осуществлять исполнительную и судебную власть или любую из них; исполнительная власть никогда не будет осуществлять законодательную и судебную власть или любую из них; судебная власть никогда не будет осуществлять законодательную и исполнительную власть или любую из них. “ Эта декларация в точности соответствует доктрине Монтескье, как это было объяснено, и ни в одном пункте не нарушена планом конвенции. Это не идет дальше, чем запретить любому из целых департаментов осуществлять полномочия другого департамента. В самой Конституции, к которой она прилагается, было допущено частичное смешение полномочий. Исполнительный судья имеет квалифицированное негативное влияние на законодательный орган, а Сенат, который является частью законодательного органа, является судом по импичменту для членов как исполнительного, так и судебного департаментов. Члены судебного департамента, опять же, назначаются исполнительным департаментом и освобождаются от должности одним и тем же органом по решению двух законодательных ветвей власти.
Наконец, ряд должностных лиц правительства ежегодно назначаются законодательным департаментом. Поскольку назначение на должности, особенно исполнительные должности, по своей природе является исполнительной функцией, составители Конституции, по крайней мере в этом последнем пункте, нарушили правило, установленное ими самими. Я пропускаю конституции Род-Айленда и Коннектикута, потому что они были сформированы до революции и даже до того, как рассматриваемый принцип стал объектом политического внимания. Конституция Нью-Йорка не содержит декларации на этот счет; но, по-видимому, очень четко было сформулировано с учетом опасности неправильного смешения различных отделов. Тем не менее, это дает исполнительному магистрату частичный контроль над законодательным департаментом; и, более того, дает аналогичный контроль судебному департаменту; и даже объединяет исполнительные и судебные департаменты в осуществлении этого контроля. В своем совете по назначению члены законодательной власти связаны с исполнительной властью, при назначении должностных лиц, как исполнительной, так и судебной власти. И его суд для рассмотрения импичментов и исправления ошибок должен состоять из одной ветви законодательной власти и главных сотрудников судебного департамента. Конституция Нью-Джерси смешала различные полномочия правительства больше, чем любая из предыдущих. Губернатор, который является исполнительным магистратом, назначается законодательным органом; является канцлером и рядовым или заместителем штата; является членом Верховного апелляционного суда и президентом с правом решающего голоса одной из законодательных ветвей власти. Та же законодательная власть снова действует в качестве исполнительного совета губернатора и вместе с ним образует Апелляционный суд. Члены судебного департамента назначаются законодательным департаментом и освобождаются от должности одной его ветвью в случае импичмента другой. Согласно конституции Пенсильвании, президент, который является главой исполнительного департамента, ежегодно избирается голосованием, в котором преобладает законодательный департамент. Совместно с исполнительным советом он назначает членов судебного департамента и формирует суд по импичменту для суда над всеми должностными лицами, как судебными, так и исполнительными. Судьи Верховного суда и мировые судьи, по-видимому, также могут быть смещены законодательным органом; а исполнительная власть по помилованию в некоторых случаях передается в один и тот же департамент. Члены исполнительного совета назначаются по должности мировыми судьями по всему штату. В штате Делавэр главный исполнительный судья ежегодно избирается законодательным департаментом. Спикеры двух законодательных ветвей власти являются вице-президентами в исполнительном департаменте. Исполнительный руководитель вместе с шестью другими назначенными, по три от каждой законодательной ветви власти, составляет Верховный апелляционный суд; он совместно с законодательным департаментом назначает других судей. Во всех штатах, по-видимому, члены законодательного органа могут одновременно быть мировыми судьями; в этом штате члены одной из его ветвей являются мировыми судьями EX-OFFICIO, а также членами исполнительного совета. Главные должностные лица исполнительного департамента назначаются законодательным органом; и одна из ветвей последнего формирует суд по импичментам. Все должностные лица могут быть отстранены от должности по решению законодательного органа. Мэриленд принял максиму в самых безоговорочных выражениях, заявив, что законодательные, исполнительные и судебные полномочия правительства должны быть навсегда отделены и отличны друг от друга. Несмотря на это, ее конституция предусматривает, что исполнительный судья назначается законодательным департаментом, а члены судебной власти-исполнительным департаментом. Язык Вирджинии еще более заострен на этом вопросе. Ее конституция провозглашает, “что законодательный, исполнительный и судебный департаменты должны быть отдельными и отличными друг от друга; таким образом, ни одно лицо не может осуществлять полномочия, должным образом принадлежащие другому; и ни одно лицо не может осуществлять полномочия более чем одного из них одновременно, за исключением того, что судьи окружных судов имеют право на участие в любой Палате Собрания. “ Тем не менее, мы находим не только это явное исключение в отношении членов судов низшей инстанции, но и то, что главный судья и его исполнительный совет могут назначаться законодательным органом; что два члена последнего трижды смещаются по желанию законодательного органа; и что все главные должности, как исполнительные, так и судебные, заполняются одним и тем же департаментом. Исполнительная прерогатива помилования также в одном случае принадлежит законодательному департаменту. Конституция Северной Каролины, в которой говорится, что “законодательная, исполнительная и высшая судебная власть правительства должны быть навсегда отделены и отделены друг от друга”, в то же время относится к законодательному департаменту, назначению не только исполнительного руководителя, но и всех главных должностных лиц как в этом, так и в судебном департаменте. В Южной Каролине конституция наделяет исполнительную магистратуру полномочиями законодательного департамента.
Это также дает последнему возможность назначать членов судебного департамента, включая даже мировых судей и шерифов; и назначать офицеров в исполнительном департаменте, вплоть до капитанов армии и флота штата.
В конституции Грузии, где объявлено, “что законодательный, исполнительный и судебный департаменты должны быть отдельными и отдельными, чтобы ни один из них не осуществлял полномочия, должным образом принадлежащие другому”, мы находим, что исполнительный департамент должен быть заполнен назначениями законодательного органа; и исполнительная прерогатива помилования должна в конечном итоге осуществляться той же властью. Даже мировые судьи должны назначаться законодательным органом. Приводя эти случаи, в которых законодательные, исполнительные и судебные департаменты не были полностью отделены и отделены друг от друга, я не хочу, чтобы меня рассматривали как защитника конкретных организаций правительств нескольких штатов. Я полностью отдаю себе отчет в том, что среди многих превосходных принципов, которые они иллюстрируют, они несут в себе сильные следы поспешности и еще более сильные следы неопытности, в соответствии с которыми они были сформулированы. Слишком очевидно, что в некоторых случаях рассматриваемый основополагающий принцип был нарушен в результате слишком большого смешения и даже фактического объединения различных полномочий; и что ни в одном случае не было предусмотрено компетентное положение для сохранения на практике разделения, очерченного на бумаге. Я хотел бы подчеркнуть, что обвинение, выдвинутое против предлагаемой Конституции в нарушении священной максимы свободного правления, не оправдано ни реальным значением, прилагаемым к этой максиме ее автором, ни тем смыслом, в котором она до сих пор понималась в Америке. Эта интересная тема будет продолжена в следующем документе.