Не мало примечательно, что в каждом случае, о котором сообщает древняя история, в котором правительство было создано с обдумыванием и согласием, задача его формирования не была поручена собранию людей, а выполнялась каким-то отдельным гражданином, обладающим выдающейся мудростью и одобренной честностью.
Минос, как мы узнаем, был первобытным основателем правительства Крита, как и Залевк, принадлежавший к локрийцам. Первым Тесей, а вслед за ним Драко и Солон учредили правительство Афин. Ликург был законодателем Спарты. Основание первоначального правительства Рима было заложено Ромулом, а работу завершили два его выборных преемника, Нума и Туллий Хостилий. После отмены королевской власти консульское управление было заменено Брутом, который выступил с проектом такой реформы, который, как он утверждал, был подготовлен Туллием Хостилием и на который его обращение получило одобрение и одобрение сената и народа. Это замечание применимо и к правительствам конфедерации. Амфиктион, как нам говорят, был автором того, что носило его имя. Ахейская лига получила свое первое рождение от Ахея, а второе-от Арата.
Какую степень свободы действий могли бы иметь эти предполагаемые законодатели в своих соответствующих учреждениях или в какой степени они могли бы быть наделены законной властью народа, не во всех случаях можно установить. Однако в некоторых случаях процедура была строго регулярной. Драко, по-видимому, был наделен народом Афин неограниченными полномочиями по реформированию своего правительства и законов. И Солон, согласно Плутарху, был в некотором роде вынужден, благодаря всеобщему избирательному праву своих сограждан, взять на себя единственную и абсолютную власть по новому моделированию конституции. Разбирательства при Ликурге были менее регулярными; но, насколько могли возобладать сторонники регулярной реформы, все они обратили свои взоры на единственные усилия этого прославленного патриота и мудреца, вместо того, чтобы пытаться вызвать революцию вмешательством совещательного органа граждан.
Откуда могло взяться, что народ, как бы ревниво греки ни относились к своей свободе, настолько пренебрег правилами осторожности, чтобы вверить свою судьбу в руки одного гражданина? Откуда могло взяться, что афиняне, народ, который не потерпел бы, чтобы армией командовало менее десяти полководцев, и которому не требовалось никаких других доказательств опасности для их свобод, кроме выдающихся заслуг согражданина, должны были рассматривать одного выдающегося гражданина как более достойного хранителя судьбы самих себя и своего потомства, чем избранная группа граждан, от общих рассуждений которых можно было ожидать большей мудрости, а также большей безопасности? На эти вопросы нельзя дать полного ответа, не предполагая, что опасения разногласий и разобщенности среди множества советников превысили опасения предательства или неспособности одного человека. История также сообщает нам о трудностях, с которыми пришлось столкнуться этим знаменитым реформаторам, а также о средствах, которые они были вынуждены применить, чтобы осуществить свои реформы. Солон, который, по-видимому, проводил более выжидательную политику, признался, что он не дал своим соотечественникам правительства, наиболее подходящего для их счастья, но наиболее приемлемого для их предрассудков. И Ликург, более верный своей цели, был вынужден смешать часть насилия с авторитетом суеверия и обеспечить свой окончательный успех добровольным отречением сначала от своей страны, а затем от своей жизни. Если эти уроки учат нас, с одной стороны, восхищаться улучшением, достигнутым Америкой в отношении древнего способа подготовки и установления регулярных планов управления, то, с другой стороны, они служат не меньшим предостережением нам об опасностях и трудностях, связанных с такими экспериментами, и о большой неосторожности их излишнего умножения.
Является ли необоснованным предположение, что ошибки, которые могут содержаться в плане конвенции, являются такими, которые являются результатом скорее недостатка предшествующего опыта в этом сложном и трудном вопросе, чем недостатка точности или осторожности в его расследовании; и, следовательно, такие, которые не будут установлены до тех пор, пока фактическое судебное разбирательство не укажет на них? Эта гипотеза становится вероятной не только из-за многих соображений общего характера, но и из-за частного случая Статей Конфедерации. Можно заметить, что среди многочисленных возражений и поправок, предложенных несколькими государствами, когда эти статьи были представлены на ратификацию, не найдено ни одного, которое указывало бы на великую и радикальную ошибку, которая обнаружилась при фактическом испытании. И если мы исключим наблюдения, которые Нью-Джерси был вынужден сделать, скорее из-за ее местной ситуации, чем из-за ее особого предвидения, может возникнуть вопрос, было ли одно-единственное предложение достаточным моментом, чтобы оправдать пересмотр системы. Тем не менее есть множество оснований полагать, что, какими бы несущественными ни были эти возражения, в некоторых государствах они были бы соблюдены с очень опасной негибкостью, если бы рвение к их мнениям и предполагаемым интересам не было подавлено более сильным чувством самосохранения. Одно государство, как мы, возможно, помним, несколько лет упорно отказывалось ей в согласии, хотя враг все это время оставался у наших ворот, вернее, в самых недрах нашей страны. И ее уступчивость в конце концов не была вызвана меньшим мотивом, чем страх быть обвиненной в затягивании общественных бедствий и в том, что она поставила под угрозу проведение конкурса. Каждый искренний читатель сделает надлежащие размышления об этих важных фактах.
Пациент, который обнаруживает, что его расстройство с каждым днем становится все хуже, и что эффективное лекарство больше нельзя откладывать без крайней опасности, хладнокровно обдумав свою ситуацию и характеры разных врачей, выбирает и вызывает таких из них, которых он считает наиболее способными оказать помощь и наиболее заслуживающими его доверия. Присутствуют врачи; случай пациента тщательно изучается; проводится консультация; они единодушно согласились с тем, что симптомы являются критическими, но что случай, при надлежащем и своевременном облегчении, настолько далек от отчаяния, что может быть принято решение об улучшении его конституции. Они одинаково единодушны в назначении средства, с помощью которого должен быть достигнут этот счастливый эффект. Однако, как только рецепт становится известен, несколько человек вмешиваются и, не отрицая реальности или опасности расстройства, уверяют пациента, что рецепт будет ядом для его конституции, и запрещают ему под страхом неминуемой смерти использовать его. Не может ли пациент разумно потребовать, прежде чем он отважится последовать этому совету, чтобы его авторы, по крайней мере, договорились между собой о каком-либо другом лекарстве, которое следует заменить? И если бы он обнаружил, что они так же сильно отличаются друг от друга, как и от его первых советников, разве он не поступил бы благоразумно, попробовав эксперимент, единогласно рекомендованный последними, вместо того, чтобы прислушиваться к тем, кто не мог ни отрицать необходимость скорейшего исправления, ни согласиться с предложением такового?
Таким пациентом и в такой ситуации в данный момент является Америка. Она сознавала свою болезнь. Она регулярно и единодушно получала советы от мужчин по своему собственному осознанному выбору. И другие предостерегают ее от следования этому совету под страхом самых фатальных последствий. Неужели наблюдатели отрицают реальность ее опасности? Нет. Отрицают ли они необходимость какого-то быстрого и мощного средства? Нет. Согласны ли они, согласны ли какие-либо двое из них в своих возражениях против предлагаемого средства правовой защиты или в том, какое из них следует заменить? Пусть они говорят сами за себя. Это говорит нам о том, что предложенную Конституцию следует отклонить, потому что это не конфедерация штатов, а правительство над отдельными лицами. Другой признает, что в определенной степени это должно быть правительство над отдельными людьми, но ни в коем случае не в той степени, в какой это предлагается. Третий не возражает против правительства над отдельными лицами или в той мере, в какой это предлагается, но против отсутствия билля о правах. Четвертый согласен с абсолютной необходимостью билля о правах, но утверждает, что он должен быть декларативным не о личных правах отдельных лиц, а о правах, зарезервированных за государствами в их политическом качестве. Пятый придерживается мнения, что билль о правах любого рода был бы излишним и неуместным, и что план был бы безупречен, если бы не фатальная сила регулирования времени и места выборов. Возражающий в большом штате громко протестует против необоснованного равенства представительства в Сенате. Возражающий в небольшом штате столь же громко выступает против опасного неравенства в Палате представителей. Начиная с этого квартала, мы встревожены огромными расходами, связанными с количеством лиц, которые будут управлять новым правительством. Из другого квартала, а иногда из того же квартала, в другом случае, раздается крик о том, что Конгресс будет лишь тенью представительства и что правительство было бы гораздо менее предосудительным, если бы число и расходы были удвоены. Патриот в государстве, которое не импортирует и не экспортирует, обнаруживает непреодолимые возражения против власти прямого налогообложения. Патриотический противник, находящийся в состоянии большого экспорта и импорта, не менее недоволен тем, что все бремя налогов может быть возложено на потребление. Этот политик обнаруживает в Конституции прямую и непреодолимую тенденцию к монархии; это также несомненно приведет к аристократии. Другой озадачен, чтобы сказать, какую из этих форм он в конечном итоге примет, но ясно видит, что это должна быть та или иная из них; в то время как четвертый не нужен, который с не меньшей уверенностью утверждает, что Конституция настолько далека от предвзятости в отношении любой из этих опасностей, что веса с этой стороны будет недостаточно, чтобы удержать ее в вертикальном положении и противостоять ее противоположным склонностям. С другим классом противников Конституции формулировка заключается в том, что законодательные, исполнительные и судебные органы смешаны таким образом, чтобы противоречить всем идеям регулярного правительства и всем необходимым мерам предосторожности в пользу свободы. В то время как это возражение циркулирует в расплывчатых и общих выражениях, лишь немногие дают на него свое согласие. Пусть каждый из них выступит со своим конкретным объяснением, и вряд ли какие-либо два точно согласуются по этому вопросу. В глазах одного из них соединение Сената с Президентом в ответственной функции назначения на должности, вместо того, чтобы наделять эту исполнительную власть только исполнительной властью, является порочной частью организации. С другой стороны, исключение Палаты представителей, численность которой сама по себе может быть достаточной гарантией от коррупции и пристрастности при осуществлении такой власти, столь же неприятно. С другой стороны, допуск президента к любой доле власти, которая когда-либо должна была стать опасным двигателем в руках исполнительного судьи, является непростительным нарушением принципов республиканской ревности. По мнению некоторых, ни одна часть соглашения не является более неприемлемой, чем судебное разбирательство по делу об импичменте Сенатом, который попеременно является членом как законодательного, так и исполнительного департаментов, когда эта власть, очевидно, принадлежала судебному департаменту. “Мы полностью согласны, - отвечают другие, - с возражениями против этой части плана, но мы никогда не сможем согласиться с тем, что ссылка на импичменты судебной власти была бы исправлением ошибки. Наша главная неприязнь к организации проистекает из обширных полномочий, уже предоставленных этому департаменту”. Даже среди ревностных покровителей государственного совета обнаруживаются самые непримиримые разногласия относительно того, каким образом он должен быть создан. Требование одного джентльмена состоит в том, чтобы совет состоял из небольшого числа членов, назначаемых самой многочисленной ветвью законодательной власти. Другой предпочел бы большее число и считает основополагающим условием, чтобы назначение было произведено самим Президентом.
Поскольку это не может оскорбить авторов плана федеральной конституции, давайте предположим, что, поскольку они самые ревностные, они также и самые проницательные из тех, кто считает, что поздняя конвенция не соответствовала поставленной перед ними задаче, и что более мудрый и лучший план может и должен быть заменен. Давайте далее предположим, что их страна должна согласиться как с этим благоприятным мнением об их достоинствах, так и с их неблагоприятным мнением о конвенции; и, соответственно, следует приступить к их оформлению во вторую конвенцию, обладающую всеми полномочиями, и с явной целью пересмотра и пересмотра работы первой. Если бы эксперимент был проведен всерьез, хотя для его серьезного рассмотрения даже в художественной литературе потребовались бы некоторые усилия, я оставляю это на усмотрение только что высказанной выборки мнений, будут ли они, при всей их вражде к своим предшественникам, в каком-либо одном пункте так сильно отклоняться от своего примера, как в разногласиях и брожении, которые будут отмечать их собственные обсуждения; и не будет ли Конституция, которая сейчас предстает перед публикой, иметь такой же справедливый шанс на бессмертие, какой Ликург дал бессмертию Спарты, сделав ее изменение зависящим от его собственного возвращения из изгнания и смерти, если она будет немедленно принята и будет оставаться в силе не до тех пор, пока это новое собрание законодателей не согласится с ЛУЧШИМ, а до тех пор, пока ДРУГОЕ не будет согласовано этим новым собранием законодателей.
Вызывает удивление и сожаление тот факт, что те, кто выдвигает так много возражений против новой Конституции, никогда не должны напоминать о недостатках того, что должно быть заменено на нее. Не обязательно, чтобы первое было совершенным; достаточно, чтобы второе было более несовершенным. Ни один человек не отказался бы отдать медь за серебро или золото, потому что в последнем был какой-то сплав. Ни один человек не отказался бы покинуть разрушенное и шатающееся жилище ради прочного и просторного здания, потому что в последнем не было крыльца, или потому что некоторые комнаты могли быть немного больше или меньше, или потолки немного выше или ниже, чем планировала его фантазия. Но, отказываясь от иллюстраций такого рода, разве не очевидно, что большинство основных возражений, выдвигаемых против новой системы, имеют десятикратный вес против существующей Конфедерации? Опасно ли неограниченное право собирать деньги в руках федерального правительства? Нынешний Конгресс может делать заявки на любую сумму, какую им заблагорассудится, и Штаты по конституции обязаны их предоставлять; они могут выпускать кредитные векселя до тех пор, пока они будут платить за бумагу; они могут занимать, как за границей, так и дома, до тех пор, пока будет предоставлен шиллинг. Опасно ли неограниченное право собирать войска? Конфедерация также предоставляет Конгрессу эту власть, и они уже начали ее использовать. Является ли неправильным и небезопасным смешивать различные полномочия правительства в одном и том же сообществе людей? Конгресс, единый орган мужчин, является единственным хранителем всех федеральных полномочий. Особенно ли опасно отдавать ключи от казны и командование армией в одни и те же руки? Конфедерация передает их обоих в руки Конгресса. Является ли билль о правах необходимым условием свободы? У Конфедерации нет билля о правах. Является ли возражением против новой Конституции то, что она уполномочивает Сенат с согласия исполнительной власти заключать договоры, которые должны быть законами страны? Существующий Конгресс без какого-либо такого контроля может заключать договоры, которые они сами объявили и большинство штатов признали высшим законом страны. Разрешен ли ввоз рабов новой Конституцией на двадцать лет? По старому это разрешено навсегда.
Мне скажут, что какой бы опасной ни была эта смесь полномочий в теории, она становится безвредной из-за зависимости Конгресса от государства в отношении средств их практического применения; что какой бы большой ни была масса полномочий, на самом деле это безжизненная масса. Тогда, говорю я, во-первых, что Конфедерация обвиняется в еще большей глупости, объявляя определенные полномочия федерального правительства абсолютно необходимыми и в то же время делая их абсолютно обязательными; и, во-вторых, если Союз будет продолжаться и не будет заменено лучшее правительство, эффективные полномочия должны быть либо предоставлены существующему Конгрессу, либо приняты им; в любом из этих событий контраст, только что изложенный, сохранится. Но это еще не все. Из этой безжизненной массы уже выросла растущая сила, которая стремится осознать все опасности, которые могут быть связаны с дефектной конструкцией верховного правительства Союза. Теперь уже нет места для спекуляций и надежд на то, что Западная территория является источником огромных богатств для Соединенных Штатов; и хотя это не имеет такого характера, чтобы избавить их от их нынешних бед или на какое-то время в будущем обеспечить какие-либо регулярные поставки для государственных расходов, все же в дальнейшем оно должно быть в состоянии при надлежащем управлении как осуществлять постепенное погашение внутреннего долга, так и предоставлять в течение определенного периода щедрую дань федеральному казначейству. Очень большая часть этого фонда уже была передана отдельными государствами; и можно с полным основанием ожидать, что остальные государства не будут упорно отказываться от аналогичных доказательств своей справедливости и щедрости. Поэтому мы можем рассчитать, что богатая и плодородная страна площадью, равной населенной территории Соединенных Штатов, скоро станет национальным достоянием. Конгресс взял на себя управление этими акциями. Они начали делать это продуктивным. Конгресс взял на себя обязательство сделать больше: они приступили к формированию новых штатов, созданию временных правительств, назначению для них должностных лиц и установлению условий, на которых такие штаты должны быть приняты в Конфедерацию. Все это было сделано; и сделано без малейшего намека на конституционную власть. И все же никто не шептал о своей вине, не звучало никакой тревоги. БОЛЬШОЙ и НЕЗАВИСИМЫЙ доходный фонд переходит в руки ОДНОЙ ГРУППЫ людей, которые могут СОБРАТЬ ВОЙСКА в НЕОГРАНИЧЕННОМ КОЛИЧЕСТВЕ и выделить деньги на их поддержку в течение НЕОПРЕДЕЛЕННОГО ПЕРИОДА ВРЕМЕНИ. И все же есть люди, которые не только молчаливо наблюдали за этой перспективой, но и являются сторонниками системы, которая ее демонстрирует; и в то же время выдвигают против новой системы возражения, которые мы слышали. Не будут ли они действовать более последовательно, настаивая на создании последнего, поскольку это не менее необходимо для защиты Союза от будущих полномочий и ресурсов органа, созданного подобно существующему Конгрессу, чем для того, чтобы спасти его от опасностей, которым угрожает нынешнее бессилие этого Собрания?
Я ни в коем случае не имею в виду, что сказанное здесь бросает тень осуждения на меры, которые были приняты Конгрессом. Я чувствую, что они не могли поступить иначе. Общественные интересы, необходимость дела возложили на них задачу выйти за рамки своих конституционных ограничений. Но разве этот факт не является тревожным доказательством опасности, исходящей от правительства, которое не обладает регулярными полномочиями, соразмерными его целям? Роспуск или узурпация-это ужасная дилемма, которой она постоянно подвергается.