Простая деревня не имеет права претендовать на муниципальное представительство. Под деревней я подразумеваю место, жители которого не сильно отличаются по роду занятий или социальным отношениям от жителей прилегающих сельских районов, и для местных нужд которого будет достаточно мер, принятых для прилегающей территории. В таких небольших местах редко бывает достаточно публики, чтобы обеспечить сносный муниципальный совет: если они содержат какие-либо таланты или знания, применимые к общественному бизнесу, все это, скорее всего, сосредоточено в каком-то одном человеке, который таким образом становится хозяином этого места. Лучше, чтобы такие места были объединены в более широкое описание. Местное представительство сельских районов, естественно, будет определяться географическими соображениями, с должным учетом тех симпатий чувств, которые так помогают людям действовать согласованно и которые частично соответствуют историческим границам, таким как границы округов или провинций, а частично общности интересов и занятий, как в сельском хозяйстве, морском, промышленном или горнодобывающем районах. Различные виды местного бизнеса требуют различных областей представительства. Союзы приходов были определены как наиболее подходящая основа для представительных органов, которые следят за облегчением нуждающихся; в то время как для надлежащего регулирования автомобильных дорог, тюрем или полиции в значительной степени, как и в среднем округе, этого более чем достаточно. Поэтому в этих крупных округах принцип, согласно которому выборный орган, созданный в любом населенном пункте, должен обладать полномочиями в отношении всех местных проблем, общих для данного населенного пункта, требует изменения с учетом другого принципа, а также конкурирующего рассмотрения важности получения для выполнения местных обязанностей максимально возможной квалификации. Например, если для надлежащего применения законов о бедных необходимо (как я полагаю), чтобы область оценки не была более обширной, чем у большинства нынешних Профсоюзов, принцип, который требует наличия Попечительского совета для каждого Профсоюза, однако, поскольку для Окружного совета, вероятно, будет доступен гораздо более квалифицированный класс лиц, чем те, кто составляет средний Совет попечителей, на этом основании может быть целесообразно зарезервировать для Окружных советов некоторые более высокие описания местного бизнеса, которые в противном случае могли бы удобно управляться внутри себя каждым отдельным Союзом.
Помимо контрольного совета или местного парламента, у местного бизнеса есть свой исполнительный департамент. В связи с этим возникают те же вопросы, что и в отношении органов исполнительной власти в государстве, и на них можно, по большей части, ответить таким же образом. Принципы, применимые ко всем государственным трастам, по сути одинаковы. Во-первых, каждый исполнительный сотрудник должен быть одиночкой и единолично отвечать за все обязанности, возложенные на него. Во-вторых, он должен быть выдвинут, а не избран. Нелепо, что инспектор, или медицинский работник, или даже сборщик тарифов должен быть назначен народным голосованием. Популярный выбор обычно зависит от заинтересованности нескольких местных лидеров, которые, поскольку они не должны назначать встречу, не несут за нее ответственности; или от призыва к сочувствию, основанного на том, что у них двенадцать детей и они платят налоги в приходе в течение тридцати лет. Если в случаях, описанных в этом описании, выборы населением являются фарсом, назначение местным представительным органом является немногим менее предосудительным. Такие органы имеют постоянную тенденцию превращаться в акционерные общества для выполнения частных обязанностей их различных членов. Назначения должны производиться под личную ответственность председателя органа, пусть его называют мэром, председателем Квартальных сессий или любым другим титулом. Он занимает на местном уровне должность, аналогичную должности премьер-министра в штате, и при хорошо организованной системе назначение и наблюдение за местными должностными лицами было бы наиболее важной частью его обязанностей; он сам назначается советом из своего собственного числа, подлежащего либо ежегодному переизбранию, либо отстранению голосованием органа.
От устава местных органов я теперь перехожу к не менее важному и более сложному вопросу об их надлежащем назначении. Этот вопрос делится на две части: каковы должны быть их обязанности и должны ли они обладать полной властью в сфере этих обязанностей или должны быть подвержены любому и какому вмешательству со стороны центрального правительства.
Для начала очевидно, что все чисто местные дела—все, что касается только одного населенного пункта,—должны быть возложены на местные власти. Мощение, освещение и очистка улиц города и, в обычных обстоятельствах, осушение его домов не имеют большого значения ни для кого, кроме его жителей. Нация в целом заинтересована в них не иначе, как в том, что она заинтересована в частном благополучии всех своих отдельных граждан. Но среди обязанностей, классифицируемых как местные или выполняемых местными должностными лицами, есть много таких, которые с равным правом можно было бы назвать национальными, поскольку доля, принадлежащая населенному пункту какой-либо отрасли государственного управления, в эффективности которой одинаково заинтересована вся нация: например, тюрьмы, большинство из которых в этой стране находятся под управлением округа; местная полиция; местное отправление правосудия, большая часть которого, особенно в корпоративных городах, выполняется должностными лицами, избранными на местном уровне, и оплачивается из местных фондов. Ни о чем из этого нельзя сказать, что это вопросы местного, а не национального значения. Для остальной части страны не было бы лично безразличным, если бы какая-либо ее часть стала гнездом грабителей или очагом деморализации из-за плохого управления ее полицией; или если бы из-за плохих правил ее тюрьмы наказание, которое суды намеревались применить к заключенным в ней преступникам (которые могли приехать или совершить свои преступления в любом другом районе), могло бы удвоиться по интенсивности или снизиться до практической безнаказанности. Более того, пункты, которые составляют хорошее управление этими вещами, везде одинаковы; нет никаких веских причин, по которым полиция, тюрьмы или отправление правосудия должны по-разному управляться в одной части королевства и в другой, в то время как существует большая опасность того, что в таких важных вещах, для которых наиболее просвещенные умы, доступные государству, не более чем адекватны, более низкие средние возможности, на которые только можно рассчитывать для обслуживания местностей, могут совершить ошибки такого масштаба, которые могут нанести серьезный ущерб общему управлению страной. Безопасность личности и собственности, а также равная справедливость между отдельными людьми являются первоочередными потребностями общества и основными целями правительства: если эти вещи можно возложить на кого-либо ниже самого высокого уровня ответственности, то нет ничего, кроме войны и договоров, для которых вообще требуется общее правительство. Каковы бы ни были наилучшие меры по обеспечению безопасности этих основных объектов, они должны быть универсально обязательными и, чтобы обеспечить их соблюдение, должны находиться под центральным надзором. Часто бывает полезно, а в учреждениях нашей собственной страны даже необходимо, из-за нехватки на местах должностных лиц, представляющих генеральное правительство, чтобы выполнение обязанностей, налагаемых центральной властью, было возложено на должностных лиц, назначаемых для местных целей на местах. Но опыт ежедневно убеждает общественность в необходимости того, чтобы по крайней мере инспекторы, назначенные правительством, следили за тем, чтобы местные чиновники выполняли свой долг. Если тюрьмы находятся под местным управлением, центральное правительство назначает инспекторов тюрем, чтобы следить за соблюдением правил, установленных парламентом, и предлагать другие, если состояние тюрем показывает, что они необходимы, поскольку есть инспекторы заводов и инспекторы школ, чтобы следить за соблюдением Актов парламента, касающихся первого, и выполнением условий, на которых предоставляется государственная помощь последнему.
Но если отправление правосудия, включая полицию и тюрьмы, является одновременно настолько всеобщей заботой и настолько научным вопросом, независимым от местных особенностей, что оно может и должно регулироваться единообразно по всей стране, и его регулирование осуществляется более подготовленными и умелыми руками, чем у чисто местных властей, есть также бизнес, такой как управление законами о бедных, санитарное регулирование и другие, которые, хотя и действительно интересны для всей страны, не могут соответствовать самим целям местного управления, управляться иначе, чем на местах. В связи с такими обязанностями возникает вопрос, в какой степени местным властям следует доверять дискреционные полномочия, свободные от какого-либо надзора или контроля со стороны государства.
Чтобы решить этот вопрос, важно рассмотреть, каково сравнительное положение центральных и местных властей в плане возможностей для работы и защиты от халатности или злоупотреблений. Во-первых, местные представительные органы и их должностные лица почти наверняка обладают гораздо более низким уровнем интеллекта и знаний, чем парламент и национальная исполнительная власть. Во-вторых, помимо того, что они сами обладают более низкой квалификацией, за ними наблюдает более низкое общественное мнение и они подотчетны ему. Общественность, под чьими глазами они действуют и кем их критикуют, как более ограничена в масштабах, так и, как правило, гораздо менее просвещена, чем та, которая окружает и предостерегает высшие власти в столице, в то время как сравнительная малость соответствующих интересов заставляет даже эту низшую общественность направлять свои мысли на предмет менее пристально и с меньшей заботой. Гораздо меньшее вмешательство осуществляется прессой и публичными обсуждениями, и то, что осуществляется, может с гораздо большей безнаказанностью игнорироваться в ходе разбирательств местных, чем национальных властей. До сих пор преимущество, по-видимому, полностью на стороне управления со стороны центрального правительства; но, если мы присмотримся повнимательнее, окажется, что эти мотивы предпочтения уравновешиваются другими, столь же существенными. Если местные органы власти и общественность уступают центральным в знании принципов управления, у них есть компенсирующее преимущество, заключающееся в гораздо более прямой заинтересованности в результате. Соседи человека или его домовладелец могут быть намного умнее его самого и не без косвенной заинтересованности в его процветании, но, несмотря на все это, его интересы будут лучше учитываться в его собственных интересах, чем в их. Далее следует помнить, что, даже если предположить, что центральное правительство осуществляет управление через своих собственных должностных лиц, его должностные лица действуют не в центре, а на местах; и как бы низко местная общественность ни стояла по сравнению с центральной, только у местной общественности есть возможность наблюдать за ними, и только местное мнение либо непосредственно влияет на их собственное поведение, либо обращает внимание правительства на моменты, в которых они могут потребовать исправления. Лишь в крайних случаях общее мнение страны вообще учитывается в деталях местной администрации, и еще реже оно имеет возможность принимать решения по ним с какой-либо справедливой оценкой дела. Теперь местное мнение обязательно действует гораздо более решительно на чисто местных администраторов. Они, по естественному ходу вещей, являются постоянными жителями, не ожидающими, что их снимут с места, когда они перестанут осуществлять в нем власть; и сама их власть, по предположению, зависит от воли местной общественности. Мне нет необходимости останавливаться на недостатках центральной власти в детальном знании местных лиц и вещей, а также слишком большом поглощении ее времени и мыслей другими проблемами, чтобы признать, что она приобрела количество и качество местных знаний, необходимых даже для принятия решений по жалобам и обеспечения ответственности со стороны такого большого числа местных агентов. Таким образом, в деталях управления местные органы власти, как правило, будут иметь преимущество, но в понимании принципов даже чисто местного управления превосходство центрального правительства, когда оно правильно сформировано, должно быть огромным, не только по причине, вероятно, большого личного превосходства лиц, его составляющих, и множества мыслителей и писателей, которые все время стремятся донести полезные идеи до их сведения, но также и потому, что знания и опыт любой местной власти-это всего лишь местные знания и опыт., ограничены их собственной частью страны и ее методами управления, в то время как центральное правительство располагает средствами, позволяющими узнать все, что можно извлечь из объединенного опыта всего королевства, с добавлением легкого доступа к опыту зарубежных стран.