Существует два различных способа организации федерального союза. Федеральные органы власти могут представлять исключительно правительства, и их действия могут быть обязательными только для правительств как таковых, или они могут иметь право принимать законы и издавать приказы, которые являются обязательными непосредственно для отдельных граждан. Первый-это план так называемой Немецкой конфедерации и Швейцарской конституции, существовавшей до 1847 года. Это было опробовано в Америке в течение нескольких лет сразу после войны за независимость. Другой принцип-это принцип существующей Конституции Соединенных Штатов, и он был принят в течение последних десяти лет Швейцарской Конфедерацией. Федеральный конгресс Американского союза является существенной частью правительства каждого отдельного штата. В пределах своих полномочий он издает законы, которым подчиняется каждый гражданин в отдельности, исполняет их через своих собственных должностных лиц и обеспечивает их соблюдение своими собственными судами. Это единственный принцип, который был найден или который когда-либо, вероятно, приведет к созданию эффективного федерального правительства. Союз только между правительствами является простым союзом и зависит от всех обстоятельств, которые делают союзы ненадежными. Если бы акты Президента и Конгресса были обязательными исключительно для правительств Нью-Йорка, Вирджинии или Пенсильвании и могли быть введены в действие только на основании распоряжений, изданных этими правительствами должностным лицам, назначенным ими, под ответственность их собственных судов, никакие мандаты федерального правительства, которые были бы неугодны местному большинству, никогда не были бы выполнены. Реквизиции, выданные правительству, не имеют никаких других санкций или средств принуждения, кроме войны, и федеральная армия должна быть всегда готова привести в исполнение указы федерации против любого непокорного штата, с учетом вероятности того, что другие штаты, сочувствуя отказу и, возможно, разделяя его чувства по конкретному спорному вопросу, удержат свои контингенты, если не отправят их сражаться в рядах непокорного штата. Такая федерация, скорее всего, станет причиной, чем предупреждением внутренних войн; и если это не имело такого эффекта в Швейцарии до событий, непосредственно предшествовавших 1847 году, то только потому, что федеральное правительство так сильно ощущало свою слабость, что почти никогда не пыталось осуществлять какую-либо реальную власть. В Америке эксперимент федерации по этому принципу провалился в первые несколько лет ее существования, к счастью, в то время как люди с расширенными знаниями и приобретенным влиянием, которые основали независимость Республики, были еще живы, чтобы провести ее через трудный переход. "Федералист", сборник статей трех из этих выдающихся людей, написанных в объяснение и защиту новой федеральной конституции, все еще ожидая национального признания, даже сейчас является самым поучительным трактатом, которым мы располагаем о федеральном правительстве. В Германии более несовершенный вид федерации, как всем известно, даже не отвечает цели поддержания союза. Это никогда, ни в одной европейской войне, не мешало отдельным членам конфедерации объединяться с иностранными державами против остальных. И все же это единственная федерация, которая кажется возможной среди монархических государств. Король, который обладает своей властью по наследству, а не по делегированию, и которого нельзя ни лишить ее, ни возложить на кого-либо ответственность за ее использование, вряд ли откажется от наличия отдельной армии или потерпит осуществление суверенной власти над своими подданными не через него, а непосредственно другой властью. Чтобы позволить двум или более странам, находящимся под королевским управлением, объединиться в эффективную конфедерацию, представляется необходимым, чтобы все они находились под властью одного и того же короля. Англия и Шотландия были федерацией такого рода в течение примерно столетия между союзом корон и союзом парламентов. Даже это было эффективно не через федеральные институты, поскольку таковых не существовало, а потому, что королевская власть в обеих Конституциях была настолько почти абсолютной, что позволяла формировать внешнюю политику обеих стран в соответствии с единой волей.
При более совершенном режиме федерации, когда каждый гражданин каждого конкретного штата обязан подчиняться двум правительствам, правительству своего штата и федерации, очевидно, необходимо не только четко и четко определить конституционные пределы полномочий каждого из них, но и чтобы право решать между ними в любом спорном случае принадлежало не одному из правительств или любому подчиненному ему должностному лицу, а судье, независимому от обоих. В каждом штате Союза должен быть Верховный суд и система нижестоящих судов, перед которыми должны рассматриваться такие вопросы и чье решение по ним на последней стадии апелляции должно быть окончательным. Каждый штат Союза и само федеральное правительство, а также каждый должностное лицо каждого из них должны быть привлечены к ответственности в этих судах за превышение своих полномочий или за неисполнение своих федеральных обязанностей и, в целом, должны быть обязаны использовать эти суды в качестве инструмента обеспечения своих федеральных прав. Это связано с замечательным следствием, фактически реализованным в Соединенных Штатах, что суд, высший федеральный трибунал, является верховным над различными правительствами, как государственными, так и федеральными, и имеет право заявить, что любой принятый ими закон или действие, совершенное ими, превышает полномочия, возложенные на них федеральной конституцией, и, как следствие, не имеет юридической силы. Вполне естественно испытывать сильные сомнения до начала судебного разбирательства в том, как будет действовать такое положение; хватит ли у трибунала мужества осуществить свои конституционные полномочия; если да, то будет ли он действовать мудро и согласятся ли правительства мирно подчиниться его решению. Дискуссии по американской Конституции до ее окончательного принятия свидетельствуют о том, что эти естественные опасения были сильно ощутимы; но сейчас они полностью утихли, поскольку в течение двух поколений и более, которые впоследствии прошли, ничего не произошло, чтобы проверить их, хотя иногда возникали споры значительной остроты, и которые стали знаками сторон, уважающих пределы полномочий федерального правительства и правительства штатов. В высшей степени благотворное действие столь исключительного положения, вероятно, как отмечает г—н де Токвиль, в значительной степени объясняется особенностью, присущей суду, действующему как таковому, а именно тем, что он не объявляет закон номинальным и абстрактно, но ждет, пока дело между человеком и человеком не будет рассмотрено в судебном порядке, затрагивая спорный вопрос; из чего следует счастливый эффект, что его заявления не делаются на очень ранней стадии спора; что им обычно предшествует много популярных дискуссий; что Суд принимает решение после того, как выслушает точку зрения, полностью аргументированную с обеих сторон юристами с репутацией; решает только столько вопросов за один раз, сколько требуется рассматриваемым делом, и его решение, вместо того, чтобы быть добровольным в политических целях, вытекает из его обязанности, от выполнения которой он не может отказаться, беспристрастно вершить правосудие между противоборствующими сторонами. Даже этих оснований для доверия было бы недостаточно для того, чтобы вызвать почтительное подчинение, с которым все власти подчинялись решениям Верховного суда о толковании Конституции, если бы не ощущалась полная зависимость не только от интеллектуального превосходства судей, составляющих этот возвышенный трибунал, но и от их полного превосходства над частными или секционными пристрастиями. Эта опора была в основном оправдана; но нет ничего более жизненно важного для американского народа, чем с величайшей осторожностью охранять все, что имеет малейшую тенденцию к ухудшению качества этого великого национального института. Доверие, от которого зависит стабильность федеральных институтов, впервые было подорвано решением суда, объявившим рабство общим правом и, следовательно, законным на Территориях, которые еще не были образованы как штаты, даже против воли большинства их жителей. Главная опора американской Конституции едва ли достаточно прочна, чтобы выдержать еще много таких потрясений.
Суды, которые выступают в качестве судей между федеральным правительством и правительствами штатов, естественно, также решают все споры между двумя штатами или между гражданином одного штата и правительством другого. Обычные средства правовой защиты между нациями, война и дипломатия, исключаются федеральным союзом, поэтому необходимо, чтобы их место заняло судебное средство правовой защиты. Верховный суд федерации осуществляет международное право и является первым замечательным примером того, что в настоящее время является одной из самых заметных потребностей цивилизованного общества, - настоящим международным трибуналом.
Полномочия федерального правительства, естественно, распространяются не только на мир и войну и все вопросы, возникающие между страной и иностранными правительствами, но и на принятие любых других мер, которые, по мнению штатов, необходимы для того, чтобы они могли в полной мере пользоваться преимуществами союза. Например, для них является большим преимуществом то, что их взаимная торговля должна быть свободной, без препятствий в виде пограничных пошлин и таможен. Но эта внутренняя свобода не может существовать, если каждый штат имеет право устанавливать пошлины на обмен товарами между собой и зарубежными странами, поскольку каждый иностранный товар, ввозимый одним штатом, будет ввозиться во все остальные; и, следовательно, все таможенные пошлины и торговые правила в Соединенных Штатах устанавливаются или отменяются исключительно федеральным правительством. Опять же, для штатов очень удобно иметь только одну монету и только одну систему мер и весов, которая может быть застрахована только в том случае, если регулирование этих вопросов возложено на федеральное правительство. Надежность и оперативность почтовой связи затрудняются, а ее расходы увеличиваются, если письмо должно проходить через полдюжины государственных учреждений, подчиняющихся различным высшим властям: поэтому удобно, чтобы все почтовые отделения находились в ведении федерального правительства; но по таким вопросам чувства разных сообществ могут быть разными. Один из американских штатов, под руководством человека, который проявил себя как спекулятивный политический мыслитель, превосходящий любого, кто появлялся в американской политике со времен авторов "Федералиста" [10]. претендовал на право вето для каждого штата на таможенные законы федерального конгресса; и этот государственный деятель в посмертном труде с большими способностями, который был напечатан и широко распространен Законодательным органом Южной Каролины, подтвердил эту претензию на общий принцип ограничения тирании большинства и защиты меньшинств, допуская их к существенному участию в политической власти. Одной из наиболее спорных тем в американской политике в начале этого столетия была тема о том, должна ли власть федерального правительства распространяться и распространяется ли она в соответствии с Конституцией на строительство дорог и каналов за счет Союза. Только в сделках с иностранными державами полномочия федерального правительства по необходимости являются полными. По любому другому вопросу вопрос зависит от того, насколько тесно люди в целом хотят связать федеральную связь; от какой части своей местной свободы действий они готовы отказаться, чтобы более полно пользоваться преимуществами единства нации.
Уважая соответствующую конституцию федерального правительства внутри себя, многого говорить не нужно. Она, конечно, состоит из законодательной и исполнительной ветвей власти, и конституция каждой из них подчиняется тем же принципам, что и у представительных правительств в целом. Что касается способа адаптации этих общих принципов к федеральному правительству, то положение американской Конституции кажется чрезвычайно разумным, что Конгресс должен состоять из двух палат и что, хотя одна из них формируется в соответствии с численностью населения, каждый штат имеет право на представителей в соотношении с числом его жителей, другая должна представлять не граждан, а правительства штатов, и каждый штат, большой или маленький, должен быть представлен в нем одинаковым числом членов. Это положение исключает возможность осуществления какой-либо неправомерной власти более могущественными государствами над остальными и гарантирует зарезервированные права правительств штатов, делая невозможным, насколько это может предотвратить способ представительства, принятие Конгрессом любой меры, если она не одобрена не только большинством граждан, но и большинством штатов. Я уже упоминал о дальнейшем случайном преимуществе, полученном в результате повышения уровня квалификации в одном из домов. Будучи выдвинут избранными органами, Законодательными собраниями различных штатов, чей выбор, по уже указанным причинам, с большей вероятностью падет на выдающихся людей, чем на любые всенародные выборы,—которые имеют не только право избирать таковых, но и сильный мотив для этого, потому что влияние их штата на общие обсуждения должно существенно зависеть от личного веса и способностей его представителей—Сенат Соединенных Штатов, выбранный таким образом, всегда содержал почти всех политических деятелей с признанной и высокой репутацией в Союзе.; в то время как Нижняя палата Конгресса, по мнению компетентных наблюдателей, в целом была столь же примечательна отсутствием заметных личных заслуг, как и Верхняя палата своим присутствием.
Когда существуют условия для формирования эффективных и прочных федеральных союзов, их умножение всегда приносит пользу миру. Это имеет такой же благотворный эффект, как и любое другое расширение практики сотрудничества, благодаря которому слабые, объединившись, могут встретиться на равных с сильными. Уменьшая число тех мелких государств, которые не способны обеспечить собственную оборону, это ослабляет соблазны агрессивной политики, будь то непосредственно с помощью оружия или с помощью престижа высшей силы. Это, конечно, кладет конец войнам и дипломатическим ссорам, а также, как правило, ограничениям на торговлю между государствами, входящими в Союз; в то время как в отношении соседних стран повышенная военная мощь, предоставляемая им, является своего рода почти исключительно доступной для обороны, едва ли вообще для агрессивных целей. Федеральное правительство не обладает достаточно концентрированными полномочиями для эффективного ведения любой войны, кроме войны в целях самообороны, в которой оно может полагаться на добровольное сотрудничество каждого гражданина; нет ничего особенно лестного для национального тщеславия или честолюбия в том, чтобы путем успешной войны приобрести не подданных и даже не сограждан, а только новых и, возможно, беспокойных независимых членов конфедерации. Военные действия американцев в Мексике были чисто исключительными, поскольку велись главным образом добровольцами, под влиянием склонности к миграции, которая побуждает отдельных американцев владеть незанятой землей, и стимулировалась, если и каким-либо общественным мотивом, то не национальным возвышением, а чисто секционной целью распространения рабства. В действиях американцев, как на национальном, так и на индивидуальном уровне, мало признаков того, что желание территориального приобретения для их страны как таковой имеет над ними какую-либо значительную власть. Их стремление к Кубе точно так же носит чисто секционный характер, и Северные штаты, выступающие против рабства, никогда ни в коей мере не одобряли его.