Все спекуляции, касающиеся форм правления, несут на себе отпечаток, более или менее исключительный, двух конфликтующих теорий, касающихся политических институтов; или, говоря точнее, конфликтующих концепций того, что такое политические институты.
Некоторые умы считают, что управление-это сугубо практическое искусство, не вызывающее никаких вопросов, кроме вопросов о средствах и цели. Формы правления приравниваются к любым другим способам достижения человеческих целей. Они рассматриваются как полностью дело изобретения и изобретательности. Будучи созданными человеком, предполагается, что у человека есть выбор: делать их или нет, и как или по какому образцу они должны быть сделаны. Правительство, согласно этой концепции, является проблемой, над которой нужно работать, как и над любым другим вопросом бизнеса. Первым шагом является определение целей, которые правительства должны поощрять. Следующий вопрос-выяснить, какая форма правления лучше всего подходит для достижения этих целей. Удовлетворившись этими двумя пунктами и установив форму правления, которая сочетает в себе наибольшее количество добра с наименьшим количеством зла, нам остается только заручиться согласием наших соотечественников или тех, для кого предназначены эти учреждения, во мнении, к которому мы пришли в частном порядке. Найти наилучшую форму правления; убедить других в том, что это лучшая; и, сделав это, побудить их настаивать на этом, - таков порядок идей в умах тех, кто принимает этот взгляд на политическую философию. Они смотрят на конституцию в том же свете (допускается разница в масштабе), что и на паровой плуг или молотилку.
Им противостоят другого рода политические рассуждения, которые настолько далеки от того, чтобы уподобить форму правления машине, что они рассматривают ее как своего рода спонтанный продукт, а науку о правительстве как отрасль (так сказать) естественной истории. По их мнению, формы правления не являются вопросом выбора. Мы должны принимать их, в основном, такими, какими мы их находим. Правительства не могут быть созданы по преднамеренному замыслу. Они "не созданы, но растут". Наше дело с ними, как и с другими фактами Вселенной, состоит в том, чтобы познакомиться с их естественными свойствами и приспособиться к ним. Фундаментальные политические институты народа рассматриваются этой школой как своего рода органический рост из природы и жизни этого народа; продукт их привычек, инстинктов и бессознательных желаний и желаний, едва ли вообще их преднамеренных целей. Их воля не принимала никакого участия в этом вопросе, кроме удовлетворения потребностей момента с помощью ухищрений момента, которые, если они в достаточной степени соответствуют национальным чувствам и характеру, обычно длятся и, путем последовательного объединения, образуют государство, подходящее для людей, которые им обладают, но которые было бы тщетно пытаться навязать любому народу, природа и обстоятельства которого не развили его спонтанно.
Трудно решить, какая из этих доктрин была бы наиболее абсурдной, если бы мы могли предположить, что любая из них является исключительной теорией. Но принципы, которые люди исповедуют по любому спорному вопросу, обычно являются очень неполным выражением мнений, которых они действительно придерживаются. Никто не верит, что каждый народ способен работать в любом учреждении. Насколько мы можем провести аналогию с механическими приспособлениями, человек не выбирает даже инструмент из дерева и железа на том единственном основании, что он сам по себе лучший. Он рассматривает, обладает ли он другими необходимыми условиями, которые должны быть объединены с ним, чтобы сделать его работу выгодной, и, в частности, обладают ли те, с кем ему придется работать, знаниями и навыками, необходимыми для его управления. С другой стороны, и те, кто говорит об институтах так, как если бы они были своего рода живыми организмами, на самом деле не являются политическими фаталистами, за которых они себя выдают. Они не претендуют на то, что у человечества нет абсолютно никакого выбора в отношении правительства, под которым они будут жить, или что рассмотрение последствий, вытекающих из различных форм правления, вообще не является элементом при принятии решения о том, какой из них следует предпочесть. Но, хотя каждая сторона сильно преувеличивает свою собственную теорию из оппозиции к другой, и никто не придерживается без изменений ни той, ни другой, эти две доктрины соответствуют глубоко укоренившемуся различию между двумя способами мышления; и хотя очевидно, что ни один из них не является полностью правильным, все же столь же очевидно, что ни один из них не является полностью неправильным, мы должны попытаться добраться до того, что лежит в основе каждого из них, и воспользоваться тем количеством истины, которое существует в любом из них.
Давайте тогда, во—первых, вспомним, что политические институты (как бы это положение иногда ни игнорировалось) являются делом рук людей-обязаны своим происхождением и всем своим существованием человеческой воле. Люди не просыпались летним утром и не находили их вскочившими. Они также не похожи на деревья, которые, однажды посаженные, "растут", пока люди "спят". На каждом этапе своего существования они становятся такими, какие они есть, по воле человека. Следовательно, как и все вещи, созданные людьми, они могут быть либо хорошо, либо плохо сделаны; при их производстве могли быть использованы рассудительность и мастерство, или наоборот. И опять же, если народ упустил или под давлением извне не смог создать себе конституцию путем предварительного процесса применения мер по исправлению каждого зла по мере его возникновения или по мере того, как страдальцы набирались сил, чтобы противостоять ему, эта задержка политического прогресса, несомненно, является для них большим недостатком, но это не доказывает, что то, что было признано хорошим для других, не было бы хорошо и для них, и не будет таким спокойным, когда они сочтут нужным принять это.
С другой стороны, следует также иметь в виду, что политический механизм действует не сам по себе. Как оно впервые сделано, так и должно быть обработано людьми, и даже обычными людьми. Она нуждается не в их простом согласии, а в их активном участии; и должна быть приспособлена к способностям и качествам таких людей, которые имеются в наличии. Это подразумевает три условия. Люди, для которых предназначена форма правления, должны быть готовы принять ее или, по крайней мере, не настолько неохотно, чтобы противостоять непреодолимому препятствию ее установлению. Они должны быть готовы и способны сделать все необходимое, чтобы сохранить его на плаву. И они должны быть готовы и способны делать то, что от них требуется, чтобы позволить ему выполнить свои цели. Слово "делать" следует понимать как включающее в себя как воздержание, так и действия. Они должны быть способны выполнять условия действия и условия самоограничения, которые необходимы либо для поддержания существующего государственного устройства, либо для того, чтобы оно могло достигать целей, приверженность которым формирует его рекомендации.
Невыполнение любого из этих условий делает форму правления, какие бы благоприятные обещания она ни давала в противном случае, неподходящей для конкретного случая.
Первое препятствие, отвращение народа к определенной форме правления, не нуждается в особых иллюстрациях, потому что теоретически его никогда нельзя было упустить из виду. Этот случай имеет место постоянно. Ничто, кроме иностранной силы, не заставило бы племя североамериканских индейцев подчиниться ограничениям регулярного и цивилизованного правительства. То же самое можно было бы сказать, хотя и несколько менее определенно, о варварах, захвативших Римскую империю. Потребовались столетия времени и полное изменение обстоятельств, чтобы приучить их к регулярному повиновению даже своим собственным лидерам, когда на самом деле они не служили под их знаменами. Есть нации, которые добровольно не подчиняются никакому правительству, кроме правительства определенных семей, которые с незапамятных времен имели привилегию снабжать их вождями. Некоторые нации не могли бы, кроме как путем иностранного завоевания, вынести монархию; другие в равной степени испытывают отвращение к республике. Это препятствие часто сводится, на данный момент, к невыполнимости.