Суммарный долг всех субъектов РФ за 2009 г. увеличился с 599,6 млрд до 889,6 млрд руб. (на 48 %). Относительный уровень долга повысился за 2009 г. с 12,8 до 19,1 % собственных годовых доходов региональных бюджетов (за вычетом доходов на исполнение делегированных полномочий), т. е. в среднем долг чуть превышает два месячных объема годового бюджета регионов (рис. 7.16).
Главной общей причиной роста долга в 2009 г. является нехватка средств бюджетов на исполнение принятых расходных обязательств, что было вызвано кризисными явлениями в экономике, а значит, и падением доходной базы бюджетов.
Уровень 19,1 % собственных доходов не является высоким, обычно тревожным считается уровень свыше 60 %, да и то при сопоставлении со срочностью и стоимостью заимствований. В годы финансового кризиса 1998–2000 гг. данное соотношение и разброс регионов по отношению долга к доходам были примерно такими же.
Уровень долга по регионам существенно различается. По показателю отношения долга к собственным доходам субъекты РФ можно разделить на четыре группы:
1) регионы с низким уровнем долга – до 5 % собственных доходов (что составляет менее полумесяца);
2) регионы со средним уровнем долга – от 5 до 25 % собственных доходов (от полумесяца до трех месяцев);
3) субъекты со значительным уровнем долга – от 25 до 40 % собственных (от 3 до примерно 5 месяцев);
4) регионы с высоким уровнем долга – более 40 % собственных доходов (более пятимесячных бюджетов).
К субъектам РФ с невысоким уровнем долга относятся как экономически сильные регионы (такие, как нефтегазовая Тюменская область, металлургическая Свердловская область, аграрно-индустриальные Краснодарский, Ставропольский и Алтайский края, промышленный Башкортостан, а также г. Санкт-Петербург), так и экономически менее развитые субъекты РФ (Еврейская автономная область, Республика Тыва, Дагестан).
К субъектам со значительным уровнем долга также относятся разные группы регионов – промышленные Самарская и Калужская области, Республики Чувашия и Татарстан, регионы со средним уровнем экономического развития – Белгородская и Астраханская области, Московская область.
Принципиально, что низкий или высокий уровень долга не означает правильность или неправильность проводимой долговой политики. Политика может быть пассивной, когда долг находится на небольшом уровне, или активной. В последнем случае необходимо разделять цели заимствований, которые могут быть инвестиционными, заимствованиями на текущие расходы или заимствованиями на финансирование кассовых разрывов.
Примечание: «+» – оценка заимствований, проводимых в целях финансирования кассовых разрывов, относится к управлению ликвидностью бюджета. На долговую нагрузку данные обязательства практически не влияют, поскольку обычно погашаются в пределах финансового года. В связи с этим в рамках оценки долговой политики данный вид заимствований оценивается нейтрально.
Однако для проведения более достоверной оценки долговой политики необходимы дополнительная информация о графиках платежей по действующим долговым обязательствам и оценка возможностей заимствований (по объемам и срокам) для конкретного заемщика.
Распределение регионов по отношению объема долга к собственным доходам за 2009 г. изменилось, хотя и незначительно (табл. 7.2). Сократилось число регионов с низким объемом долга и соответственно увеличилось со средним и значительным объемом.
Однако у ряда регионов долг увеличился более чем на 10 % собственных доходов. По предположению, данные регионы испытали наиболее сильное влияние кризиса, хотя и относятся к разным экономическим группам. Это металлургические Вологодская и Мурманская области, машиностроительные Тверская и Калужская области, промышленные Саратовская и Нижегородская области и Республика Татарстан, экономически среднеразвитые Республика Карелия и Архангельская область, а также Чукотский автономный округ и г. Москва.
В динамике долга в 2009 г. можно выделить следующие периоды (рис. 7.17, 7.18):
• в феврале – апреле 2009 г. наблюдалось наращивание долга. При этом основным инструментом привлечения заимствований являлись банковские кредиты и выпуск ценных бумаг.
• в июне – сентябре 2009 г. активизируется позиция Минфина России по предоставлению кредитов субъектам РФ. Основным инструментом заимствований выступают бюджетные кредиты федерального бюджета. Это связано с необходимостью поддержать летний сезонный всплеск расходов региональных и местных бюджетов по выплатам работникам образования за каникулярный период.
• в октябре – декабре 2009 г. продолжалось наращивание долга, причем интенсивность его возросла к концу года, и опять же преимущественно за счет банковских и федеральных кредитов.
Снижение объема долга в январе 2009 г., отраженное на графике, объясняется снижением объема учитываемых гарантий (на 70 %), что происходит в связи со списанием гарантий, погашение которых провели сами принципалы.
Снижение остальной части долга произошло по краткосрочным банковским кредитам, которые предположительно были взяты осенью 2008 г. в целях полного исполнения бюджета 2008 г. в надежде, что кризисные явления окажутся преходящими и финансовая система стабилизируется.
7.4. Анализ долговых обязательств субъектов РФ по формам заимствований
Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства субъектов РФ могут существовать в форме:
• получения бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы (далее – бюджетные кредиты);
• кредитных соглашений и договоров (далее – банковские кредиты);
• займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг (далее – ценные бумаги);
• договоров о предоставлении гарантий субъекта Российской Федерации (далее – гарантии).
Рассмотрим долговые обязательства субъектов по формам заимствований.
Бюджетные кредиты
Это в основном инструмент финансирования кассовых разрывов региональных бюджетов. Бюджетные кредиты характеризуются:
• низкой стоимостью (обычно ¼ ставки рефинансирования для финансирования дефицита или бесплатно для ликвидации стихийных бедствий);
• сроком предоставления – до 2009 г. они предоставлялись на срок до одного года с некоторой возможностью пролонгации в случае кризисного финансового положения региона. С 2009 г. срок предоставления кредитов был увеличен до трех лет, а с 2010 г. была дополнительно выделена категория кредитов с пятилетним сроком – «в целях финансирования строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования»;
• расчетным объемом предоставления и целевым характером кредитов (до 2009 г. – на финансирование частичного покрытия дефицитов бюджетов, на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; с 2009 г. добавились строительство, реконструкция автомобильных дорог общего пользования, а с 2010 г. – поддержка монопрофильных муниципальных образований).
Банковские кредиты
Банковские кредиты – это также в основном инструмент финансирования кассовых разрывов региональных бюджетов. Срок предоставления кредитов банками, как правило, краткосрочный (до года), редко среднесрочный (до трех лет). Объем предоставления зависит от платежеспособности бюджета.
Это наиболее универсальный инструмент финансирования дефицита, доступный практически всем субъектам. Данные за 2009 г. показывают, что объем заимствований у кредитных организаций не снизится, он в общем показывает выполнение банковской системой функции кредитования кассовых разрывов бюджетной системы. Так, в 2007–2009 гг. объем заимствований в форме банковских кредитов находился на уровне 40–60 % всех заимствований (110–215 млрд руб.).
Ценные бумаги
Заимствования в форме ценных бумаг в целом характеризуются более низкой стоимостью по сравнению с банковскими кредитами, высокой ликвидностью (возможностью доразмещения в любой момент), более длинными сроками заимствований – от года до пяти лет, в Москве – 15–30 лет), возможностью увеличения сроков по мере подтверждения положительной кредитной истории заемщика. Объем заимствований зависит от платежеспособности и потребностей бюджета. Оптимальный объем эмиссии – более 500 млн руб.
Однако данный вид заимствований требует поддержки: необходимость получения кредитного рейтинга, обучения персонала и т. д., содержания более крупной структуры по управлению долгом предъявляет более высокие требования к качеству управления финансами.
Объем заимствований в форме ценных бумаг в докризисные годы стабильно увеличивался (росло число эмитентов, число выпусков облигаций, объемы выпуска, оборот вторичного рынка, увеличивались сроки обращения, снижались процентные ставки), однако финансовый кризис остановил этот процесс.
Число эмитентов в 2009 г. сократилось вдвое, количество проведенных эмиссий выпусков ценных бумаг – более чем вдвое. В списке заемщиков остались наиболее финансово сильные регионы – Нижегородская, Тверская, Самарская, Волгоградская, Иркутская области, Красноярский край, Чувашская Республика, Республика Карелия, Ханты-Мансийский автономный округ и г. Москва. Менее финансово устойчивые субъекты не смогли подтвердить свою долгосрочную платежеспособность или решили приостановить заимствования (Красноярский край, Липецкая и Белгородская области, Удмуртская Республика, Ульяновская, Пензенская, Ярославская, Томская и Курганская области, а также Ставропольский край).
Гарантии
Гарантии как форма заимствований характеризуются нулевой стоимостью[24], почти неограниченным сроком предоставления (до 30 лет согласно Бюджетному кодексу РФ). В последние предкризисные годы было проведено усиление нормативной регламентации предоставления гарантий (в Бюджетном кодексе РФ) и одновременно происходили снижение роли данного инструмента, замена его субсидированием кредитных ставок по банковским кредитам (и по ценным бумагам в Москве), лизинговыми схемами и др.
Доля гарантий как заемного инструмента держится на уровне 20–25 % всех заимствований.
Чаще всего гарантии предоставляются регионами под инфраструктурные проекты или на поддержку экономики. Данные направления обычно обозначаются с большей или меньшей степенью регламентации в нормативных документах субъектов РФ.
Гарантии являются основным видом долга для многих регионов как для сильных регионов в качестве хорошо регламентированного инструмента поддержки экономики (Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, г. Санкт-Петербург, Пермский край, Свердловская область и др.), так и для более слабых субъектов РФ по причине их низкой платежеспособности, за неимением доступа к другим видам заимствований (Республика Тыва, Хакасия, Мордовия, Чеченская Республика и др.).
Кредиторская задолженность
Необходимо отметить: несмотря на то что кредиторская задолженность бюджетных учреждений и унитарных предприятий не является формой долга, по сути она существенно не отличается от других форм долговых обязательств и поэтому, безусловно, должна учитываться при проведении анализа долговой политики в той или иной степени.
В последние предкризисные годы просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений была сокращена до минимальных размеров, ее роль как формы скрытого долгового финансирования расходов была снята (она активно использовалась до и во время финансового кризиса 1998 г.). Так, в 2009 г. просроченная задолженность бюджетных учреждений составляла всего порядка 270 млн руб. (0,006 % собственных годовых доходов, или двухдневная задолженность).
Однако просроченная кредиторская задолженность и заимствования региональных ГУПов составляют более весомую величину, и зачастую при возникновении финансовых проблем регионы переносят часть долговой нагрузки именно на ГУПы. Однако обобщенных источников данной информации нет.