Еще одним инструментом межбюджетного регулирования являются дотации на поддержание мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов[20]. В 2009 г. они были предусмотрены в бюджетах 56 субъектов РФ.
Обычно в законодательстве субъектов РФ отсутствуют четкие формулировки целей предоставления этого вида межбюджетных трансфертов. Как правило, методики расчета объема дотаций основаны на сокращении значения расчетного дефицита местных бюджетов. В условиях кризиса многие субъекты РФ использовали данный вид дотаций, чтобы компенсировать падение доходов бюджетов органов местного самоуправления. Более того, некоторые регионы в 2009 г. сократили объем средств, передаваемых в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, одновременно увеличив объем средств, передаваемых в виде дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.
Субсидии
В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в бюджетах субъектов РФ предусматриваются целевые субсидии. Объемы субсидий определяются в соответствии с едиными методиками по каждому виду субсидии и предполагаемыми расходами муниципальных образований на эти цели. При этом субсидии, как правило, перечисляются муниципальным образованиям при условии выполнения органами местного самоуправления определенных условий и софинансирования из местного бюджета. Наиболее часто в региональных бюджетах предусматриваются субсидии по следующим направлениям:
• софинансирование создания РФФПП;
• реализация региональных целевых программ;
• софинансирование строительства и реконструкции муниципальных объектов, развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований (помимо региональных целевых программ);
• повышение заработной платы работникам бюджетной сферы;
• реформирование муниципальных финансов.
В отдельных субъектах РФ количество субсидий достигает нескольких десятков. Это означает, что данный вид межбюджетных трансфертов является достаточно «популярным» у органов государственной власти субъекта РФ.
Среди мер по оптимизации бюджетных расходов, перечисленных отдельными субъектами РФ в ответ на запрос Минфина России[21] (см. врезку 3 в разд. 8), было указано сокращение субсидий местным бюджетам на 30 % от ранее запланированного объема. Всего в 2009 г., согласно последним редакциям законов о бюджете, сократили объем передаваемых субсидий 34 региона, из них 11 – более чем на 30 % от первоначального объема. Это согласуется с тенденцией к сокращению финансирования капитальных расходов из региональных бюджетов, существовавшей на протяжении первых трех кварталов 2009 г., поскольку часть субсидий направлялась именно на финансирование объектов капитального строительства.
6.4. Иные межбюджетные трансферты
В 2009 г. субъекты РФ активно использовали иные межбюджетные трансферты. По данному разделу проходят средства, которые не могут быть отнесены ни к дотациям, ни к субсидиям[22]. Часто по этому подразделу отражаются различные «особенные» выплаты отдельным муниципальным образованиям, не укладывающиеся в общую прозрачную схему распределения, а также трансферты на покрытие дефицита местных бюджетов. Еще по этому разделу часто отражаются трансферты, направленные на стимулирование повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Объем иных межбюджетных трансфертов в 2009 г. увеличился, чему способствовали как смягчение нормы Бюджетного кодекса об ограничении объема трансфертов, так и неэффективность разработанных в период роста экономики методик выравнивания бюджетной обеспеченности для обеспечения местных бюджетов доходами в кризисной ситуации.
6.5. Делегирование полномочий (субвенции)
В целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, из регионального бюджета предусматривается выделение субвенций местным бюджетам. Распределение субвенций между муниципальными образованиями производится на основании утвержденных порядков (методик). Переданные полномочия должны исполняться органами местного самоуправления в объемах переданных им субвенций.
Перечень полномочий, передаваемых на уровень муниципальных образований, сильно различается по регионам. За исключением федеральных полномочий, передаваемых на местный уровень, наиболее часто передаются следующие полномочия:
• полномочия по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений;
• полномочия по реализации федерального государственного образовательного стандарта в муниципальных общеобразовательных учреждениях;
• полномочия по предоставлению дополнительного профессионального образования педагогическим работникам муниципальных общеобразовательных учреждений;
• отдельные полномочия по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
• отдельные полномочия в сфере социальной политики;
• отдельные полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий;
• отдельные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
6.6. Бюджетные кредиты
Основное назначение бюджетных кредитов – обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение финансового года.
Бюджетные кредиты предусмотрены Бюджетным кодексом РФ только на покрытие кассовых разрывов местных бюджетов. Практически во всех субъектах РФ в законах о бюджете предусмотрены правила, порядок и объемы предоставления бюджетных кредитов.
6.7. использование инструментов межбюджетного регулирования в 2009 году
В результате реформы разграничения полномочий за местными бюджетами были закреплены наиболее стабильные источники доходов, что способствовало более устойчивому положению местных бюджетов в период кризиса. В наибольшей степени от снижения доходов пострадали городские округа и муниципальные районы, которые получали отчисления от региональных и федеральных налогов. Падение доходов бюджета (без учета субвенций) в целом по России составило 6 % для городских округов и 8 % для районов. Особенно трудно пришлось муниципалитетам, которые получали отчисления по налогу на прибыль. В то же время доходы городских и сельских поселений даже выросли по сравнению с 2008 г., в основном за счет роста поступлений по земельному налогу[23] и доходов от использования имущества. Также вырос объем поступлений по налогу на имущество физических лиц, однако, поскольку данный налог занимает всего 2 % в структуре доходов бюджетов поселений (без учета субвенций), это несильно сказалось на общем объеме поступлений.
На политику в сфере межбюджетных отношений повлияло окончание в 2009 г. переходного периода формирования межбюджетных отношений. Те регионы, которые использовали такие инструменты, как замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дифференцированными нормативами отчислений по налогам (кроме НДФЛ), распределение части дотаций на основе фактических данных о доходах и расходах бюджетов, а также разрешенные на время переходного периода параметры изъятия отрицательных трансфертов, должны были к 2009 г. привести методики распределения межбюджетных трансфертов в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса.
Одной из тенденций в межбюджетных отношениях в 2009 г. является увеличение (хотя и незначительное) числа субъектов РФ, которые закрепляют за местными органами власти единые нормативы отчислений. Эту тенденцию можно наблюдать в течение последних лет. После вступления в силу положений Бюджетного кодекса, закрепляющих за местными бюджетами нормативы отчислений от поступлений по федеральным налогам и специальным налоговым режимам, большая часть субъектов РФ не закрепила за местными бюджетами дополнительных источников доходов. Спустя два-три года регионы пришли к пониманию неэффективности такого подхода и начали закреплять дополнительные нормативы отчислений за местными бюджетами.
Оказавшись в трудной финансовой ситуации, субъекты РФ тем не менее старались сохранить стабильность доходов местных бюджетов и не затрагивать дотации, перечисляемые местным органам власти. Однако 20 регионов все же вынуждены были пойти на сокращение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по сравнению с первоначальной версией закона о бюджете. Из них 11 субъектов РФ, сократив дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, одновременно увеличили объем дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.
В 2009 г. 34 субъекта РФ прибегли к сокращению объема субсидий, передаваемых местным бюджетам. В 11 из них сокращение составило больше 30 % по отношению к первоначально запланированному объему.
Более 40 % регионов увеличили объемы иных межбюджетных трансфертов в течение года, что свидетельствует о снижении прозрачности бюджетной системы в кризисной ситуации.
В 2010 г., учитывая сохранившиеся проблемы с поступлением доходов в региональные бюджеты, ожидается продолжение тенденции к снижению прозрачности межбюджетных отношений и усилению нестабильности объемов межбюджетных трансфертов.
Для сохранения прозрачности и предсказуемости системы межбюджетных отношений регионам необходимо формализовать критерии распределения дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов и других видов дотаций, направленных на финансирование дефицита местных бюджетов, и удерживаться от сокращения объемов межбюджетных трансфертов в течение года.