В 2009 г. субъекты РФ столкнулись с необходимостью оптимизировать расходную часть своих бюджетов. В то же время регионы получали финансовую поддержку из федерального бюджета, что по состоянию на конец 2009 г. позволило превысить уровень расходов, достигнутый в 2008 г.
Анализ расходов региональных бюджетов по их функциональному назначению свидетельствует о тенденции к сокращению расходов по всем направлениям (за исключением социальной политики и межбюджетных трансфертов) при отсутствии значительного перераспределения средств региональных бюджетов между функциональными статьями расходов. При этом количество направлений расходов, которых коснулось сокращение, связано с тем, к какой экономической группе относится тот или иной регион (так, наибольшее количество случаев сокращения финансирования направлений расходов приходится на крупнейшие агломерации, меньше всего – на регионы со слабой собственной экономической базой, являющиеся получателями значительных объемов финансовой помощи из федерального бюджета).
Анализ расходов в разрезе экономической классификации показал, что сокращения в I–III кварталах происходили прежде всего за счет приостановления финансирования капитальных расходов, материальные затраты и расходы на оплату труда увеличивались, но менее высокими темпами, чем в 2008 г. К концу года регионы стали увеличивать финансирование капитальных расходов как за счет трансфертов, поступающих из федерального бюджета, так и за счет увеличения долговой нагрузки на бюджет.
6. Анализ формирования межбюджетных отношений в субъектах РФ в 2009 году
Основные цели бюджетной политики субъекта РФ в сфере межбюджетных отношений направлены на обеспечение вертикальной сбалансированности консолидированного бюджета субъекта Федерации, т. е. на обеспечение распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы в соответствии с разграничением расходных обязательств, обеспечение горизонтального выравнивания, которое означает выравнивание финансовых возможностей местных бюджетов осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения и стимулирование местных органов власти к проведению политики, соответствующей приоритетным задачам региона. В соответствии с поставленными целями субъект РФ определяет объем и структуру средств, которые передаются на местный уровень.
В качестве инструментов бюджетной политики субъектов РФ в сфере регулирования межбюджетных отношений могут использоваться:
• дополнительные нормативы отчислений от налогов, поступающих в региональный бюджет;
• нецелевые трансферты (дотации);
• целевые трансферты (субсидии);
• бюджетные кредиты.
Кроме того, субъекты РФ могут делегировать муниципальным образованиям исполнение государственных полномочий, предоставляя местным бюджетам субвенции из региональных фондов компенсаций на их исполнение.
Поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов является одним из полномочий региона, в условиях падения доходов субъекту РФ необходимо учитывать не только баланс собственных доходов и расходов, но и сбалансированность местных бюджетов.
При формировании политики в сфере межбюджетных отношений субъект РФ должен сделать выбор между различными подходами. С одной стороны, это выбор между осуществлением жесткого контроля за расходами местных бюджетов (в этом случае основная часть средств, передаваемых в процессе межбюджетного регулирования, носит целевой характер, т. е. передается в виде субсидий) и предоставлением муниципальным образованиям права самостоятельно определять направления расходов (в этом случае средства передаются преимущественно через закрепление дополнительных нормативов отчислений по регулирующим налогам и дотации), с другой – выбор между полным выравниванием доходных возможностей местных бюджетов (выравнивание имеет один существенный недостаток: оно снижает стимулы к самостоятельному развитию) и стимулированием муниципальных образований к проведению более активной собственной политики экономического развития, что предполагает определенное неравенство доходов.
Поскольку муниципалитеты зависят от трансфертов из региональных бюджетов, падение доходов региональных бюджетов ведет к ухудшению финансового положения муниципальных образований.
С I января 2009 г. в Российской Федерации закончился переходный период, установленный Бюджетным кодексом РФ для адаптации бюджетной системы субъектов РФ к новым условиям межбюджетного регулирования, что повлекло изменения в системе межбюджетных отношений ряда регионов по сравнению с 2008 г.
Рассмотрим подробнее инструменты межбюджетного регулирования.
Систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов. Муниципальные районы вовсе не имеют собственных местных налогов.
В 2009 г. продолжилась тенденция закрепления за местными бюджетами единых нормативов отчислений по федеральным и региональным налогам, а также по платежам, предусмотренным специальными налоговыми режимами. Если в 2008 г. единые нормативы отчислений закрепляли за бюджетами муниципальных образований 45 субъектов РФ, то в 2009 г. уже 54 субъектов РФ. Причем если в 2008 г. только 18 регионов закрепляли нормативы отчислений за бюджетами поселений, то в 2009 г. таких регионов уже 23.
Согласно Бюджетному кодексу РФ 10 % налога на доходы физических лиц, поступающего в консолидированный бюджет субъекта РФ, закрепляется законом субъекта РФ за местными бюджетами. В большинстве субъектов РФ законодательно закреплено, что эти доходы поступают в бюджеты муниципальных районов (городских округов) по единым нормативам отчислений. В большинстве субъектов РФ предусмотрено трансфертозамещение (реально используют около ⅓ субъектов РФ) дотаций из фондов финансовой поддержки налогом на доходы физических лиц.
Наиболее часто за бюджетами муниципальных районов закрепляются единые нормативы отчислений от следующих федеральных и региональных налогов и сборов, а также от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
• налог на доходы физических лиц (по нормативам от 7 до 50 %);
• единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (27 субъектов РФ по нормативам от 20 до 100 %);
• единый сельскохозяйственный налог (20 субъектов РФ по нормативам от 5 до 100 %);
• транспортный налог (16 субъектов РФ по нормативам от 25 до 100 %);
• налог на имущество организаций (12 субъектов РФ по нормативам от 10 до 50 %);
• налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых (12 субъектов РФ по нормативам от 25 до 100 %);
• налог на прибыль (8 субъектов РФ по нормативам от 4,5 до 50 %);
• налог на добычу полезных ископаемых (за исключением общераспространенных, в виде углеводородного сырья, природных алмазов) (8 субъектов РФ по нормативам от 12 до 100 %);
• налог на игорный бизнес (8 субъектов РФ по нормативам от 20 до 100 %).
Помимо этих налогов в бюджеты муниципальных районов зачисляются различные акцизы, некоторые госпошлины, а также сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов.
Выбор налогов, используемых для закрепления за бюджетами поселений, не столь обширен и включает в себя:
• единый сельскохозяйственный налог (11 субъектов РФ по нормативам от 15 до 100 %);
• транспортный налог (8 субъектов РФ по нормативам от 20 до 100 %);
• налог на доходы физических лиц (7 субъектов РФ по нормативам от 0,5 до 20 %);
• единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (6 субъектов РФ по нормативам от 10 до 90 %).
Помимо этих налогов в бюджеты поселений зачисляются некоторые госпошлины, налог на игорный бизнес (Ямало-Ненецкий автономный округ) и налог на прибыль организаций (Ненецкий автономный округ).
Применение данного механизма пока остается достаточно ограниченным. Большинство субъектов РФ предпочитают выравнивать доходы поселений с помощью подушевой дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее – ФФПП), а также предоставлять средства целевыми трансфертами.
Более распространена замена подушевой дотации поселениям и городским округам дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от НДФЛ.
В табл. 6.2 приведены данные о налогах, закрепленных за местными бюджетами субъектами РФ в 2008–2009 гг. Как можно видеть, за муниципальными образованиями закрепляют различные налоги и сборы. Существует тенденция к увеличению количества субъектов РФ, закрепляющих за местными бюджетами налоги на малый бизнес[9].
Отдельные регионы отменили ранее установленные нормативы отчислений в местные бюджеты[10]. Менее 25 % субъектов РФ заменили ранее установленные единые нормативы отчислений по одним налогам на другие.
Следует отметить, что к 2009 г. были устранены нарушения законодательства, связанные с закреплением нормативов отчислений от налогов.