В последнее время мы все чаще сталкиваемся с проектами НПА, которые появляются в правовом поле и активно обсуждаются в профессиональном сообществе. Однако, как оказалось, не все четко представляют, каков статус у этих документов и через какие процедуры они проходят перед тем, как вступить в силу и стать полноценными нормативными документами. В данной публикации нам хотелось бы прояснить ряд вопросов и рассмотреть жизненный цикл проектов НПА, который полезно знать для планирования локальной нормотворческой деятельности.
Итак, весь процесс нормотворчества разделим на следующие этапы: инициативу по созданию правового акта, создание проекта, обсуждение, дополнение, изменение или уточнение, принятие и издание. На различных этапах подготовки НПА также осуществляются: планирование нормотворческой деятельности, согласительные процедуры, экспертизы, государственная регистрация.
Виды НПА и полномочия ФОИВ по их принятию
В сложившейся системе законодательства Российской Федерации в соответствии с иерархией НПА после Конституции Российской Федерации – акта высшей юридической силы – следуют федеральные конституционные законы (далее – ФКЗ). Им не должны противоречить обычные федеральные законы (далее – ФЗ), включая кодексы и законы Российской Федерации. Как известно, существуют также указы, распоряжения, поручения Президента России. На их основании Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.
В свою очередь, НПА могут быть изданы различными ФОИВ или совместно несколькими ФОИВ, а также одним из них по согласованию с другими в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. При этом их издание в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается. Вследствие чего в своих разъяснениях ФОИВ информируют, что «ответ на обращение не является нормативным правовым актом, носит разъяснительный характер и является лишь мнением на отдельно заданный вопрос». Отметим также, что НПА не вправе издавать структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ.
Приведенная классификация НПА неполная. Помимо ФЗ, постановлений Правительства и ведомственных актов в своей повседневной работе юридические лица также используют технические регламенты Таможенного союза, различные соглашения, например, ДОПОГ, а также другие правовые акты. Как видно, в настоящее время спектр видов НПА широкий, при этом они имеют различную юридическую силу.
Понятно, что для каждого вида НПА существуют свои особенности их принятия, потребуется не одна статья Блога эксперта, чтобы описать все процедуры их подготовки. Поэтому рассмотрим лишь этапы подготовки наиболее распространенных проектов НПА – нормативных документов ФОИВ.
В правовом отношении для издания НПА по определенным направлениям у ведомства должны быть соответствующие полномочия.
В положении о ФОИВ важна не только сама формулировка «об осуществлении функции по нормативно-правовому регулированию», но и компетенция, то есть по каким направлениям ФОИВ могут принимать НПА. К примеру, положение об МЧС России содержит такую ключевую информацию: МЧС осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности[1]. То есть МЧС России в пределах своей компетенции издает НПА и иные документы.
Полномочия могут быть установлены не только в положении о данном ведомстве, но также возложены на них ФЗ, при этом они не могут осуществляться иными органами и организациями. Как пример опубликован Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ (далее – «Закон-спутник»). Статья 76 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» дополняется, а это значит, что с 1 июля – даты его вступления в силу – МЧС России уполномочено утверждать типовые дополнительные профессиональные программы в области пожарной безопасности. Соответствующий проект приказа МЧС России размещен на сайте regulation.gov.ru.
Подготовка проектов НПА ФОИВ
Основным НПА, регламентирующим порядок разработки ведомственных правовых актов, является постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее – Постановление № 1009). Оговоримся, что разъяснения о применении правил подготовки НПА ФОИВ и их регистрации дает Минюст России. Регламентация порядка разработки НПА в настоящее время продолжает совершенствоваться. Новое постановление Правительства Российской Федерации от 20.07.2021 № 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» опубликовано 26 июля.
Подготовка проектов НПА осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями ФОИВ планами на очередной календарный год. В планы включаются НПА, разработка которых относится к компетенции соответствующего ФОИВ, но прямо не предусмотрена актами законодательства Российской Федерации, поручениями или указаниями Президента Российской Федерации, а также поручениями Председателя Правительства Российской Федерации. Указанные планы размещаются на официальных сайтах ФОИВ.
ФОИВ обеспечивают своевременное принятие НПА во исполнение ФКЗ, ФЗ, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. То есть в случае, если такая разработка прямо предусмотрена этими актами.
Ознакомиться с перечнями НПА, которые планируется изменить или признать утратившим силу, можно не только в соответствующем плане нормотворческой деятельности ФОИВ, но также и в перечнях актов, подлежащих изменению или отмене, к законопроекту. Одновременно с разработкой проекта законодательного акта подготавливаются предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Как пример рассмотрим сопроводительные документы к Законопроекту № 1070354-7. Они включают такой перечень НПА, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию. Он предусматривает перечисление НПА с указанием основания, целей, сроков подготовки и исполнителей. Используя этот перечень, можно предположить, что в ближайшее время будет принят среди прочих новый Порядок обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда, утверждаемый Правительством Российской Федерации, а постановление Минтруда России, Минобразования России от 13.01.2003 № 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций» попадет под «регуляторную гильотину». Ранее об этом сообщалось на страницах Блога.
Размещение проекта НПА на федеральном портале проектов
Основной площадкой для обсуждения проектов актов является официальный сайт regulation.gov.ru, на котором размещается исчерпывающая информация о проектах НПА в целях широкого и свободного доступа к участию в публичных консультациях всех заинтересованных лиц. Это позволяет юридическим лицам и гражданам представлять и «озвучивать» свою позицию, тем самым оказывать влияние на процесс принятия НПА. Когда у работников организаций возникают вопросы к ФОИВ по уже принятым НПА, представитель ФОИВ в рабочем порядке может отослать к тому этапу его подготовки, когда требования еще были предлагаемыми и их еще можно было изменить, и ответить риторически: «Почему вы не высказывали эти вопросы на этапе обсуждения проекта НПА на площадке regulation.gov.ru?». Принятый НПА, как известно, в одночасье изменить нельзя, его остается лишь выполнять в полном объеме.
Обратим внимание и на другой немаловажный аспект. «Бежать» выполнять проект на любой его стадии подготовки тоже не нужно, так как он может быть кардинально изменен регулятором. После подведения итогов общественного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы текста проекта на Федеральном портале проектов НПА размещается его новая доработанная версия, а иногда и отказ от его разработки.
Далее проект подлежит согласованию с заинтересованными ФОИВ. Проведение обязательных согласительных процедур и экспертиз на этапе разработки НПА является обязательным условием его принятия[2]. Проект НПА подлежит согласованию с заинтересованными ФОИВ, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект НПА содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность ФОИВ.
Например, в соответствии с ФОИВ в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний согласовывают принимаемые ими НПА в области промышленной безопасности, а также координируют свою деятельность в указанной области с органом государственного регулирования промышленной безопасности[3]. Другими словами, принимаемый Министром обороны Российской Федерации приказ в области промышленной безопасности должен быть согласован Ростехнадзором. Соответствующий проект постановления Правительства, подготовленный в целях реализации «Закона-спутника», предусматривает в качестве такого органа государственного регулирования Ростехнадзор (ID проекта 01/01/07-21/00118199).
Ряд НПА помимо прохождения публичных обсуждений текста проекта НПА подлежит оценке регулирующего воздействия (далее – ОРВ), которая проводится ФОИВ в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации[4]. Заключение об ОРВ подготавливается Минэкономразвития России и размещается на официальном сайте. В заключении делаются выводы среди прочих о наличии либо отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о наличии либо отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Важно оговориться, что отрицательное заключение не означает автоматическую отмену законопроекта, но направляет автора на поиск альтернативных решений.
Иногда можно увидеть на Федеральном портале проектов НПА информацию об отрицательном заключении ОРВ по интересующему проекту НПА ФОИВ, при этом не нужно делать вывод о том, что этот правовой акт не будет принят.
При наличии разногласий по проекту НПА, в том числе выявленных по результатам проведения ОРВ, ФОИВ, осуществляющий разработку проекта НПА, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными ФОИВ с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект НПА, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего ФОИВ и направлен на государственную регистрацию в Минюст России. Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации может дать поручение Минюсту России о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения.
Государственная регистрация НПА в Минюсте России
Государственная регистрация НПА министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер, была введена с 15 мая 1992 года. В настоящее время вопросы государственной регистрации и вступления в силу НПА ФОИВ регулируются Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 и Постановлением № 1009.
Государственной регистрации подлежат НПА[5], затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственный реестр НПА ФОИВ ведет Минюст России. Подлежащие государственной регистрации НПА не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Минюст России на бумажном носителе или в форме электронных документов. Отметим, что ФОИВ направляют на государственную регистрацию уже подписанные (утвержденные) НПА[6], а не проекты.
Государственная регистрация НПА – не просто формальное присвоение номера НПА, как это может показаться на первый взгляд. Она включает в себя:
- правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
- антикоррупционную экспертизу этого акта;
- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
- присвоение регистрационного номера;
- занесение в Государственный реестр НПА ФОИВ.
Но несмотря на необходимость проведения государственной регистрации и важность данной процедуры, бывают случаи, когда пока нет НПА, прошедшего государственную регистрацию. В этом случае организации выполняют требования таких НПА. К примеру, приказ Ростехнадзора от 06.11.2019 № 424 «Об утверждении Временного порядка предоставления Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по организации проведения аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики» не был зарегистрирован и не был опубликован, при этом он применялся до вступления в силу приказа Ростехнадзора от 26.11.2020 № 459, утвердившего Административный регламент Ростехнадзора предоставления государственной услуги по организации проведения аттестации по вопросам промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики. Этот приказ уже прошел упомянутую регистрацию и был официально опубликован на Официальном интернет-портале правовой-информации.
Но не будем углубляться во все тонкости государственной регистрации, отметим лишь, что в случае возвращения НПА без государственной регистрации в третий раз в письме о возврате указывается необходимость его отмены и издания нового НПА взамен отмененного.
На сайте minjust.consultant.ru размещен банк данных «Нормативные-правовые акты, зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации». Его можно использовать, когда есть сомнение в точности определенных требований, приведенных в различных изданиях или электронных правовых системах. Указанный банк, помимо сайта pravo.gov.ru, поможет разобраться в этом случае. В нем представлены ведомственные акты, прошедшие государственную регистрацию.
Опубликование и вступление в силу
НПА ФОИВ в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
НПА ФОИВ (за рядом исключений), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий для юридических лиц, как не вступившие в силу. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров[7]. Поэтому при использовании различных правовых систем, используемых в организации, обращайте внимание на источник опубликования НПА, и опубликован ли он вообще, а также на информацию о его регистрации.
С 5 июня 1996 года по настоящее время НПА ФОИВ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
На страницах Блога эксперта ранее сообщалось, что обязательные требования вступают в силу 1 марта или 1 сентября, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня их опубликования[8]. В ФЗ или международном договоре Российской Федерации, предусматривающем установление обязательных требований, могут быть установлены другие сроки. Это правило не работает, если нужно принять НПА, например, в период режима повышенной готовности или ЧС. Кроме того, большинство подзаконных актов с обязательными требованиями должны действовать максимум 6 лет со дня вступления в силу. Срок могут продлить еще не более чем на 6 лет по результатам оценки применения обязательных требований.
[1] Пункт 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.04.2004 № 868.
[2] Пункты 53, 54, 57, 60, 61 и др. Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260.
[3] Часть 2 статьи 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
[4] Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
[5] Пункт 10 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009.
[6] Пункт 70 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных приказом Минюста России от 23.04.2020 № 105.
[7] Пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
[8] Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
Спасибо, что дочитали статью до конца. Не забудьте поставить лайк и подписаться на наш канал.
Другие статьи на нашем канале:
