Для раскрытия данной темы необходимо ввести понятие «единой системы публичной власти». Предварительно, следует рассмотреть термины, которые составляют данную конструкцию. В представленном словосочетании есть две важных составляющих: «публичная власть» и «единая система».
Понимание «единой системы» наиболее простое словосочетания, которое можно охарактеризовать, как объединенная система. Слово система в словаре Ожегова имеет семь значений. Обобщая имеющиеся обозначения, можно сказать, что «единая система» есть форма организации, совокупно входящих в нее нескольких элементов.
Воспользовавшись таким же подходом, следует проанализировать словосочетание «публичная власть». Понятие «власть» в данном словосочетании наиболее просто термин. Наука говорит нам о том, что власть и её основная характеристика — это обладание правом легитимного принуждения. Существует подход, в котором феномен власти не следует рассматривать как средство для субъекта, обладающего властью, в преодолении сопротивления от тех, на кого данная власть распространяется. Данный подход изложен Максом Вебером. По его мнению, субъект обладающий властью, обязан иметь авторитет, его власть должна быть закреплена объективными условиями, а ко всему прочему, те в отношении которых данная власть распространяется должны быть готовы и склонны к выполнению решений, которые воздействуют на них со стороны властвующего субъекта. Такое понимание, с течением времени не претерпело существенных изменений. Современные ученые, рассматривают данный термин, полагаясь на его социальный статус, таким образом подтверждая состоятельность теории Макса Вебера.
Публичной властью можно назвать один из этапов развития власти, который следует вслед за этапом общинно-родовой власти. Публичная власть позволяет гражданам жить в границах определенных территорий. Организовать существование такой власти, можно только при условии распространения на всех членов рассматриваемого общества. Понятие «публичная» позволяет нам говорить о народности данной власти, о её принадлежности к определенному человеческому коллективу. Таким образом, публичная власть есть легитимная власть, которая осуществляется общностью людей в рамках определенной территории. Данная власть несет ответственность за любые совершенные ею действия и реализуемые функции. Подытоживая сказанное, следует определить степень соотношения публичной и государственной власти на теоретическом и практическом уровнях.
В ст. 2 Федеральное закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ « О Государственном Совете Российской Федерации» (далее – Закон о Госсовете) содержится законодательное понятие «единой системы публичной власти». Данный нормативно-правовой акт перечисляет входящие в данную систему элементы. Если не опираться на изданное в данном законе понятие, а основываясь на тех определениях, которые были даны ранее, «единая система публичной власти» — это объединенная форма организации всех действующих на территории властных и иных публичных органов, с учетом их правового статуса, определяемого законодательством.
Единая система публичной власти – это принцип, который напрямую связан с тем сложным административно-территориальным делением Российской Федерации. Полагаясь на ст. 11 Конституции РФ, исследователь В. Е. Чиркин, размышлял о природе конституционной публичной власти. В соответствии с указанной статьей власть в Российской Федерации осуществляют и реализуют органы государственной власти РФ, а в субъектах Российской Федерации органы государственной власти субъектов РФ. Суждение исследователя имеет место быть, так как две государственные власти в одном государстве действительно не могут существовать. В случае, если бы государственная власть в субъектах Российской Федерации имела бы классический метод реализации, то административно-территориальное деление Российской Федерации не имело бы федеративное устройство, а скорее представляло из себя конфедеративное устройство, тем самым имело бы постоянный риск угрозы территориальной целостности РФ. Понятие «государственная власть», которое предоставляет нам законодательство РФ не является однозначным понятием, ввиду того что не имеет дополнительных пояснений и объединяет в себе властные отношения как на уровне федерации, так и на уровне региона.
На сегодняшний день в составе Российской Федерации 89 субъектов: 22 республики, 9 краев, 50 областей, 4 автономных округа, автономная область и 3 города федерального значения. Все субъекты, созданные в РФ, являются равноправными между собой по отношении к федерации, однако имеют неоднородный состав. Правовая база классифицирует данные субъекты, как на основе территориального признака, так и на основе национально-территориального критерия. Однако, помимо территориального, языкового и национальных признаков есть историческое основание и социально-экономическая особенность территории. Их правовой статус определяется производностью суверенитета субъекта РФ от государственного суверенитета России, а также территориальным верховенством. Данная норма выражается в пределах реализации власти органов региона, установление собственных предметов ведения субъекта РФ и предметов ведения, разграниченных с Федерацией, законодательством субъекта и собственной системой государственных органов власти, наличием региональной собственности и бюджета, а также наличие символики субъекта РФ.
В результате проведенной конституционной реформы, Российская Федерация получила право создания федеральной территории (Конституция РФ, ч. 1, ст. 67). В конце 2020 года, в момент принятия Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» (далее – Закон о федеральной территории «Сириус») РФ образовала первую и единственную территорию федерального значения «Сириус». Это публично-правовое образование, расположенное на территории Краснодарского края, которое предназначено для «обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития» (Закон о федеральной территории «Сириус», ч. 1 ст. 2). Территория федерального значения «Сириус» имеет имущественные права и бюджет (Закон о федеральной территории «Сириус» ст. 43). «Сириус» - это правовой феномен для отечественной юридической практики. Базовый принцип созданий такого феномена, рассмотренный ранее в рамках определения «единой системы публичной власти», позволил создать подобную территорию. Данная территория имеет собственные публичные органы власти, которые не относятся к государственной власти, не относятся к муниципальной власти, однако в их формировании задействованы, как органы государственной власти, так и органы государственной власти субъекта, на территории которого расположен «Сириус» (Закон о федеральной территории «Сириус», ст. 10).
В России есть более 20 тысяч муниципальных образований. Организация работы местного самоуправления устанавливается совместными действиями РФ и субъектов РФ (Конституция РФ, ч. 1, ст. 72). Любая государственная власть имеет право оказывать воздействие на органы местного самоуправления, однако полноценное вмешательство ограничено законодательством и имеет определенные пределы. В заключении Конституционного суда РФ от 16 марта 2020 года № 1-3 было отмечено, что органы местного самоуправления «интегрированы в общую институциональную систему» по принципу взаимодействия, как с органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов РФ, в момент осуществления ими публичных функций и возложенных на них задач. Данный принцип необходим для эффективного решения образующихся местных задач и соответствует интересам местного населения и рассматриваемого муниципального образования.
Любая муниципальная власть, является самостоятельным демократическим институтом, носящим статус политико-правового. Данный институт наиболее приближен к населению и позволяет реализовать права граждан при осуществлении функций местного самоуправления. Все муниципалитеты имеют собственную систему местных органов власти, для осуществления и реализации, а также решения собственных вопросов местного значения на рассматриваемой территории. Данные вопросы, позволяют разграничить и представляют собой ту сферу деятельности, в которой проложена граница в реализации власти между государственной властью и властью местного значения.
При принятии нормативно-правовых актов, запрещено использовать такие формулировки, которые позволили бы нарушить права и самостоятельность органов местной власти, а также подменили бы понятия публичной и государственной власти в РФ, что является разными понятиями.
Изложенный материал, говорит нам о том что все публичные территории РФ имеют собственные органы власти, которые наделены собственными пределами исполнения и объектами реализации власти, которые относятся к их исключительной компетенции и полномочиям, которые закрепляются за конкретной территорией в рамках законодательства РФ.
Данный механизм, согласно изложенной позиции Конституционного суда РФ в постановлении от 24 декабря 2012 года № 32-П, «гарантирует осуществление публичной власти в различных формах – исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней». Стоит отметить, что по смыслу принцип единой системы публичной власти подразумевает объединение всех уровней данной власти в рамках территориальной юрисдикции с целью увеличения эффективности реализации власти, как государственной, так и муниципальной. Исходя из пояснительной записки к Закону о Госсовете, то увеличение эффективности при формировании единства системы публичной власти предполагается достичь в сфере соблюдения и реализации прав и свобод человека и гражданина, основываясь на создании условий для разумного социального-экономического развития государства.
Конституционный суд РФ, считает, что единую систему публичной власти, стоит рассматривать, как «функциональное единство». С таким подходом сложно не согласиться. Идея публичной власти не ставит своей целью централизацию государственной власти, а также усиление ее влияния. Справедливо замечание, что именно таким образом создаются основания для потенциального нарушения баланса властей, так как возникают условия для вмешательства в действия нижестоящих уровней публичной власти.
Возникает вопрос, каким именно образом единая система публичной власти сможет повысить эффективность государственного управления? Ответ на этот вопрос, также позволит предоставить дополнительные пояснения в отношении выбранного в РФ федеративного устройства и реализации функций различных уровней власти.
Правовые принципы для признания их наукой в своем содержании должны иметь основополагающий характер, иметь закрепление в законодательстве, обладать стабильностью и устойчивостью, а также выполнять регулятивную, правоисполнительную, идеологическую и интегративную функцию.
Таким образом, единая система публичной власти – это принцип, который определяет основы совместной деятельности различных уровней органов власти, с учетом предусмотренных пределов реализации данной власти, а также определяет порядок их взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях. Так как данный принцип имеет скорее общий характер, его применение на практике, а также содержание конкретизируется в принимаемых нормативно-правовых актах. Рассмотренные положения зафиксированы в основном законе государства, что подтверждает фундаментальность рассматриваемого принципа в организации власти в Российской Федерации.
Все перечисленные функции, рассмотренные юридической наукой, применимы и к указанному принципу единой системы публичной власти. Данный принцип является основой для регулирования отношений между органами публичной власти, способствует устранению правовых пробелов, недостатков, неясностей и несогласованности в деятельности органов публичной власти через полномочия Президента РФ (Конституция РФ, ч. 2, ст. 80), согласительные процедуры в рамках деятельности Государственного совета РФ (Закон о Госсовете, п. 5, ч. 1, ст. 5), способы взаимодействия органов публичной власти, определяемые нормативными правовыми актами.
