ВВЕДЕНИЕ.
СТРАТЕГИЯ, как известно, совокупность долгосрочных целей развития и укрупненный план мероприятий по их достижению в условиях изменчивой окружающей среды. К сожалению, большинство стратегий последних лет сводятся именно к цифровым целям и показателям, которые хотелось бы иметь в долгосрочной, но обозреваемой перспективе. Сам план мероприятий, а точнее – конкретных действий, которые, реализуемые в системной последовательности, дадут комплексный синергетический эффект – обычно никем не прорабатывается. Это достаточно просто объяснить, ведь проще поставить цели, достижение которых не обязательно по принципу «либо ишак, либо падишах», чем показать конкретные направления изменений, за которые надо отвечать. Сам план мероприятий обычно прикрывается стандартными лозунгами, призывами увеличить одно, улучшить второе, усилить контроль над третьим, повысить ответственность за четвертое. Это тоже типичный контент многих стратегий, поскольку гораздо проще требовать реализации стратегии с кого-то другого, чем отвечать за эффективность предложенных планов и мероприятий.
За примером далеко ходить не надо, достаточно посмотреть утверждённую в 2017 году Стратегию инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года, разработанную Минстроем России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, национальных объединений в сфере инженерных изысканий, проектирования и строительства, научных и образовательных организаций в рамках исполнения пункта 2 протокола заседания №2 президиума Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России от 4 марта 2014 года. Не секрет, что строительная отрасль, как и вся российская экономика в целом, постоянно находятся перед долговременными системными вызовами, отражающими как мировые тенденции, так и внутренние барьеры развития. Эти вызовы и обусловили необходимость разработки и пересмотра стратегии развития строительной отрасли, включая ее инновационную составляющую на период до 2030 года. Причинами этих системных вызовов является и усиление глобальной конкуренции, и новая волна технологических изменений, усиливающая роль информационных технологий в строительстве. На их базе формируется новая методологическая парадигма, на основе которой формируются новые технологии энергоэффективного, бережливого, «зеленого» и комфортного строительства.
Немаловажным фактором является и возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития любого государства. Важнейшим фактором является положение России на мировой арене и расширение антироссийских санкций, особенно в отношение высокотехнологичной продукции и новых технологий строительства. Здесь очевидно, что наступил момент исчерпания потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития России вследствие неустойчивой конъюнктуры мирового рынка энергоносителей, и необходимость переориентации финансирования с бюджетного на инвестиционное, включая, в первую очередь, привлечение средств населения. Наконец, надо не забывать о внутренних проблемах экономического развития, начиная с наличия высоких административных барьеров, искусственного дефицита земельных участков, недостаточного развития транспортной и инженерной инфраструктур, а также дефицит квалифицированных инженерных и рабочих кадров.
Именно поэтому, предлагаемая стратегия не только определяет приоритеты и основные направления государственной политики в строительной сфере, не столько акцентируется на выдуманных показателях будущего развития, сколько показывает СРОЧНЫЕ задачи и мероприятия, которые необходимо реализовать в целях интенсификации развития строительной отрасли в Российской Федерации на период до 2030 года, включая ее цифровую составляющую. Конечной целью нашей стратегии является формирование безопасной и комфортной среды проживания и жизнедеятельности российских граждан.
1. РЕФОРМА МИНСТРОЯ КАК БАЗИС РАЗВИТИЯ ОТРАСЛИ.
Большинство стратегий Минстроя и иных ФОИВ выглядит достаточно стандартно: текущая ситуация, основные достижения в цифрах, основные проблемы текущего дня, пути решения проблем и в заключение – некие целевые показатели, которые хотелось бы получить в перспективе. Иногда такая стратегия обогащается дорожной картой со сроками и ответственными за достижение этих показателей, но никаких инструментов для этого не предлагается априори. Или они просто подменяются констатационной риторикой.
Разумеется, такая стратегия никому не нужна и работать она никогда не будет. Одна из важнейших целей любой стратегии – оценить необходимость изменений самого субъекта стратегического запроса. Каким он должен стать и каким он должен быть, чтобы достичь стратегических целей? Этот вопрос обычно не обсуждается в принципе. Именно поэтому первый раздел нашей стратегии так и называется – «Место и роль Минстроя в структуре Правительства России». Одна из причин появления такого вопроса – это реальное соотнесение задач строительной отрасли и функционала существующего Министерства строительства и ЖКХ (см. Рис.1).
Прежде всего, очевидно, что современный Минстрой сконцентрирован только на проблемах жилищного строительства и решении проблем ЖКХ. При этом прочие строительные кластеры – промышленное и инфраструктурное строительство обслуживаются по остаточному принципу. Вместе с тем, Минстрой (или Госстрой) должен стать матричным проектным офисом, связывающим все министерства сквозной строительной функцией. Он должен стать генератором единых правил и стандартов в строительстве, касающихся всех отраслей: промышленности, энергетики, транспортного и линейного строительства и т.д. Минстрой должен перестать быть «Минжилкомстроем». Минстрой должен реализовывать сквозную кросс-министерскую матричную функцию по управлению всеми строительными вопросами в стране, а не акцентировать внимание на жилищных и девелоперских проблемах. Для выхода из этой ситуации надо создать МинЖКХ без строительства (как Минэнерго, Минтранс или Минсельхоз), а функционал Минстроя оформить как Проектный Офис Правительства по строительству. При этом обязательно в Минстрой должны вернуться функции управления промышленностью строительных материалов, производство строительных машин и механизмов, производство IT-инструментов для строительства. Минстрой должен стать органом управления крупными межотраслевыми инфраструктурными проектами, включая функции Государственного Заказчика. После отказа от термина «Технический Заказчик» создание структур Государственного Заказчика с компетенцией в области управления инвестиционно-строительными проектами – важнейшая функция нового Минстроя.
2. СТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС.
Градостроительный кодекс давно стал «притчей во языцех» для большинства экспертов и специалистов строительной отрасли. В определённом смысле, он стал самым изменяемым правовым документом, куда за последнее время внесено столько изменений, что он стал своеобразной «мусорной корзиной». Отсюда и проблемы восприятия строительной отрасли в целом. Экспертная среда разделилась на две группы: одна ратует за то, чтобы Градостроительный Кодекс, хотя бы на 2-3 года, оставили в покое и дали поработать нормально. Другая – за то, чтобы его качественно изменить и как можно быстрее. При этом обе группы согласны, что Градостроительный Кодекс – безобразен, он перестал отвечать задачам развития строительной отрасли, особенно в её промышленной части.
Выходом из этой ситуации является простое решение – Создание нового СТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА (см. Рис.2). Предлагается инициировать создание СТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РФ, который бы включал главы: Градостроительная деятельность и территориальное планирование, Жилищное строительное, Инфраструктурное строительство, Промышленное строительство, Закупки строительных услуг в государстве, Техническое регулирование и стандартизация строительной деятельности, саморегулирование в строительстве. Прочие горячие вопросы можно включить в состав названных глав, но суть здесь простая – сделать Строительный Кодекс понятным и применимым для всех. Он не должен мучать строительное сообщество своим несовершенством. Это первое. Второе, Строительный Кодекс должен стать ЦИФРОВЫМ, то есть должна сразу формироваться семантическая связь терминологии и правовых норм с тем, чтобы было невозможно создать коллизионные или дублирующие дефиниции, или формулировки.
Разумеется, может возникнуть вопрос – как это совместить с текущей работой. Мы предлагаем создать строительный Кодекс за 1 год, и еще за 1 год внести его на утверждение Президенту после всех процедур. В это время пользование Градостроительным Кодексом продолжается в полном объёме при условии запрета на внесение изменений принципиального характера. Все новшества вносятся указами с необходимостью отражения в новом КОДЕКСЕ. На чем хотелось бы акцентировать внимание:
2.1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ СТРОИТЕЛЬНЫХ УСЛУГ.
В главе «Государственные закупки строительных услуг» должны быть сосредоточены все ключевые требования 44-го и 223-го ФЗ в части строительных закупок. Названные законы должны потерять строительные закупки в принципе, т.к. совмещать покупку товаров и строительных услуг в одном законе – заведомое недоразумение. Более детально изменения в методологию госзакупок строительных услуг будут приведены ниже, но ключевые аспекты представлены здесь. Первое – это переход от закупок строительных услуг к закупкам строительной продукции (то есть переход к оценке проектов по инвестиционному обоснованию). Второе - это отказ от сквозного использования сметной стоимости. При этом Раздел «Ценообразование в строительстве» входит именно в эту главу. Третье – это перманентный переход на ресурсный метод без громких заявлений и обоснованно по каждому проекту. Сюда же относится раздел «Реализация ГЧП-проектов в строительстве».
2.2 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ.
Ни для кого не секрет, что саморегулирование в строительстве НЕ СОСТОЯЛОСЬ и продолжает наносить экономический и моральный ущерб строительной отрасли в полном объеме. При этом никто не отрицает и необходимость саморегулирования как отраслевого феномена, без которого невозможно развитие цивилизованного рынка в строительстве. Для стратегического рывка в строительстве придется сделать следующее. Во-первых, перевести саморегулирование с юридических лиц на саморегулирование физических лиц, как это сделано во всем мире. Во-вторых, создать национальную систему страхования строительного бизнеса на основании собранных компенсационных фондов (подробнее ниже). В-третьих, сделать трансфер государственной функции по контролю и аудиту строительных компаний – лицензируемой деятельностью. При этом, каждая компания вправе получить свидетельство о допуске к работам и в госструктурах, но только после отказа всех СРО с лицензией.
2.3 ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СТАНДАРТИЗАЦИЯ.
До 2030 года потребуется качественная перестройка строительного рынка с созданием сильной институциональной прослойки – компаний инженерного консалтинга. Эти компании существуют во всем мире и занимают до 30% строительного рынка, выполняют функции профессиональных доверенных лиц в строительстве для Заказчиков, Инвесторов, Собственников, государства или иных внешних стейкхолдеров, отвечающих за качество работ всю свою профессиональную жизнь, независимо от места пребывания. Такая деятельность лицензируется в отношении физических лиц и их сообществ (инженерные бюро) и предполагает страхование ответственности от ошибки за счет коллективных инструментов. Государство должно выйти из области технического регулирования и контроля и передать эти задачи неофициальным СРО, которые объединяются для разработки стандартов. Государство должно взять на себя деятельность по утверждению правил контроля и по контролю эффективности этих правил и необходимости внесения изменений в связи с теми или иными событиями. Смена роли государства в техническом регулирования – стратегическая задача.
2.4 ОБОСНОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ ВМЕСТО ПЦТА.
Одна из важнейших задач строительного Кодекса – это создать условия для создания подзаконных актах по всем видам строительной деятельности на основании ОБИН – обоснования инвестиций. Обоснование касается как коммерческих инвестиций, так и государственных закупок в отсутствие очевидной доходности. Для этого требуется отменить закон о ПЦТА и заменить его на Предынвестиционное обоснование со своей методологией.
Далее по этим разделам пойдёт подробное обсуждение! Продолжение следует!