Определение Верховного суда Российской Федерации от 27 мая 2020 г. по делу № А42-11547/18
Суть спора: Общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным предписания Административного органа о необходимости в установленный срок прекратить использование водоохранной зоны водного объекта с целью размещения отходов производства и потребления.
Решение суда:
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требования Общества.
Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменений.
Суд кассационной инстанции оставил решение суда апелляционной инстанции без изменений.
Верховный суд Российской Федерации отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного суда Российской Федерации.
Фабула дела:
По результатам проведенной проверки, Административный орган установил, что принадлежащий Обществу объект размещения отходов (шлакоотвал) размещается в границах установленной двухсотметровой водоохранной зоны водного объекта рыбохозяйственного значения высшей категории.
Полагая, что действия Общества являются нарушением требований п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – Водный кодекс РФ), Административный орган выдал Обществу предписание о необходимости в установленный срок устранить указанное нарушение. При этом Общество указало, что требование п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ подразумевают запрет на создание именно новых объектов размещения отходов в границах водоохранной зоны после вступления в силу указанной нормы, и не распространяет своё действие на уже созданные объекты.
Не согласившись с предписанием Административного органа, Общество обратилось в суд с заявлением о признании его незаконным, ссылаясь на то, что положения п. 5 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – ФЗ «Об отходах производства и потребления») не предусматривают запрет на размещение отходов в границах водоохранных зон с целью их хранения.
Правовое обоснование:
1.Ч. 5 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлен запрет на захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
При этом в соответствии с ч. 16 ст. 65 Водного кодекса РФ, в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
2.Суд указал, что объект размещения отходов Общества, представляющий собой насыпь производственных отходов, не является тем сооружением, возможность расположения в водоохранной зоне которого предусмотрена положениями ч. 16 ст. 65 Водного кодекса РФ.
В частности, включение шлакоотвала в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее – ГРОРО) в качестве объекта размещения отходов с указанием назначения – хранение отходов, не свидетельствует о его соответствии всем требованиям действующего законодательства.
Из представленных Обществом документов не следует, что на земельном участке, предоставленном Обществу в целях производственной деятельности, изначально шлакоотвал был спроектирован и введен в эксплуатацию с нахождением в двухсотметровой водоохранной зоне водного объекта.
На основании изложенного, суд указал, что запрет, установленный положениями п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ, не предполагает каких-либо исключений по наличию/отсутствию негативного воздействия отходов производства и распространяется на объекты размещения отходов вне зависимости от того, включены ли они в перечень объектов накопленного экологического ущерба, либо нет.
3.Суд также отметил, что положениями п. 2 ч. 15 статьи 65 Водного кодекса РФ не предусмотрено, что ограничения по размещению объектов размещения отходов касаются только вновь создаваемых объектов размещения отходов.
Ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», установлено, что Водный кодекс Российской Федерации применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие.
Соответственно в отношении объекта размещения отходов Общества, осуществляющего размещение (хранение) отходов производства после внесения изменений в ст. 65 Водного кодекса РФ, подлежат применению ограничения, установленные п. 2 ч. 15 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ).
4.Суд указал, что установленные требования по ограничению размещения объектов размещения отходов производства и потребления в границах водоохранных зон, подлежат применению как к уже имеющимся, так и к возводимым объектам.
Кроме того, как отметил суд, в данном случае указанная норма тем более подлежит применению, поскольку спорный объект размещения отходов имеет назначение - хранение отходов, которое не подразумевает постоянное нахождение отходов на объекте размещения отходов, а лишь временное их складирование с последующей утилизацией, обезвреживанием, захоронением.
С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что размещение шламоотвала в водоохранной зоне рыбохозяйственного водного объекта высшей категории представляет собой угрозу изменения естественного русла водного объекта, ввиду осыпания складированных отходов. При этом одно лишь отсутствие в государственном кадастре недвижимости информации о границах зоны с особыми условиями не свидетельствует об отсутствии таких границ.
Резюме суда:
Установленные действующим законодательством требования по ограничению размещения объектов размещения отходов производства и потребления в границах водоохранных зон, информация о которых отсутствует в ЕГРН, подлежат применению как к уже имеющимся, так и к возводимым объектам.
Позиция Центра:
В соответствии с ч. 1 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – Водный кодекс РФ) водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Согласно ч.ч. 3, 4 ст. 65 Водного кодекса РФ за пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от местоположения соответствующей береговой линии (границы водного объекта), а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива.
При этом ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:
- до десяти километров - в размере пятидесяти метров;
- от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров;
- от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.
В соответствии с подп. 13 ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий в т.ч. водоохранная (рыбоохранная) зона.
Согласно п.п 1, 24 ст. 106 Земельного кодекса РФ правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), в котором должны быть определены.
При этом зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Зоны с особыми условиями использования территорий считаются прекратившими существование, а ограничения использования земельных участков в таких зонах недействующими со дня исключения сведений о зоне с особыми условиями использования территории из Единого государственного реестра недвижимости, если иное не предусмотрено данной статьей, федеральным законом.
На основании ч. 18 ст. 65 Водного кодекса РФ установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с п. 5(1) Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. № 17) (далее – Правила) границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водных объектов считаются установленными с даты внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости.
Согласно п. 4 указанного нормативного правового акта в целях установления границ органы государственной власти, указанные в пункте 3 данных Правил, обеспечивают:
- определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации;
- описание границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек;
- отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах;
- установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.
На основании изложенного, водоохранная зона является видом зон с особыми условиями использования территорий.
При этом водоохранная зона устанавливается в силу федерального закона; положение о водоохранных зонах или иная проектная документация для целей создания водоохранной зоны не разрабатывается.
Необходимо отметить, что водоохранная зона считается установленной с момента внесения сведения о ней в Единый государственный реестр недвижимости.
Таким образом, в случае, если сведения о водоохранной зоне отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости, ограничения на осуществление хозяйственной или иной деятельности в такой водоохранной зоне не установлены.
При этом применительно к таким водоохранным зонам требования о соблюдении режима водоохранной зоны не соответствуют действующему законодательству.
На основании изложенного, Определение Верховного суда Российской Федерации от 27 мая 2020 г. по делу № А42-11547/18 является спорным.
