Для того что бы избежать ошибок при регулировании лоббизма у нас, стоит обратится к опыту других государств и воспользоваться уже имеющимися у них разработками. Так мы рассмотрим опыт США и Канады и Европейского Союза.
Лоббизм в США и Канаде находится в совместном ведении федеральных и региональных уровней. В США на федеральном уровне основным актом является Закон о раскрытие лоббистской деятельности 1995 года, заменивший устаревший к тому времени закон о регистрации лоббистской деятельности 1946 года . В Канаде же основным актом является федеральный Акт о лоббизме(Lobbying Act), принятый в 1988 году . В США наряду с указанным актом так же применяется Акт о регистрации иностранных агентов 1983 года . Его действие распространяется на агентов, являющихся представителями иностранных государств. Провинции Канады (Новая Шотландия, Квебек и др.) последовали примеру федеральных властей и так же приняли местные законы лоббизме. Законы были приняты в 2005 году в Ньюфаундленде , в 1998 году в Онтарио , Закон Квебека называется «Акт прозрачности и лоббистской этики» принят в 2002 году . В США многие штаты имеют свое законодательство о лоббизме и лоббистской деятельности. Первый акт принятый в США в 1946 году определил понятия лоббизма, предъявил требования к деятельности лоббистов , регистрации их отчетов.
Законодательство обоих государств принималось с целью противодействия коррупции обеспечения прозрачности и открытости политического процесса, для чего в Канаде был создан механизм регистрации групп интересов, участвующих в политической деятельности. Открытость лоббирования давала возможность понимать происходящие в политике процессы, а также балансировать частные интересы и публичные. Например, при выступлении одной политической силы представляющей частные интересы каких либо групп или корпораций, их оппонент будет противопоставлять им либо другие частные интересы, либо публичные интерес лишая конкурента выгоды. В США этот вопрос урегулирован еще в резолюции 1876 года, которая обязывала регистрировать лоббистов у клерков палаты представителей конгресса США. В соответствии с принятой резолюцией «все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое время рассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты» На уровне штатов ярким примером может является конституция штата Джорджии, в соответствии с которой генеральная ассамблея приняла решения что «любое личное ходатайство с предложением голосовать за кандидата или законопроект является преступлением. Такой же модели придерживались и ряд других штатов .
Однако в последствии законодательство большинства штатов пошло по другой модели регулирования. Суть которой заключалась в установлении открытости лоббистской деятельности так лоббисты были обязаны регистрировать и раскрывать доходы от своей деятельности.
Лоббизм в США - разновидность бизнеса, а лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в интересах третьих лиц .
Главной задачей лоббистского законодательства в Канаде стало обязать лоббистов регистрироваться, внося сведения в специальный реестр. В этой связи ключевым понятием в федеральных и провинциальных законах стало понятие «лоббист». В зависимости от содержания этого понятия определяется действие законов по кругу лиц и его применимость к определенной категории субъектов права. В первоначальной редакции Закон 1989 года под лоббистами понимались «лица, которое за плату от своего имени или от имени и в интересах любого физического лица или организации взаимодействует с должностных лицами в попытках повлиять на принятие государственных решений». Соответственно под лоббированием понималась любые устные и письменные взаимодействия с должностными лицами в попытках влияния на принятие государственных решений. При этом лоббистом признавалось любое лицо назначающее или посещающие встрече с представителями власти или другими физическими лицами.
В 2003 году концепция законодательства поменялась и «взаимодействие в попытке влияния» заменили на концепцию «взаимодействие относительно государственных решений». Это позволило ликвидировать неопределенность слова влиять и более широко охватить все формы взаимодействия с должностными лицами вне зависимости от того, достигнута ли цель такого взаимодействия, и вне зависимости от того, удалось ли осуществить даже попытку влияния. Под «государственными решениями» закон понимает следующие действия: развитие любой законодательной инициативы правительства или члена парламента Канады; внесение, принятие, отмену закона (постановления) или внесение поправок в любой закон (постановление); принятие или изменение любого акта органов исполнительной власти; создание или изменение политических программ; заключение государственных контрактов; получение грантов, взносов или других финансовых выгод. Как можно заметить, понятие «государственные решения» включает множество действий и распространяется на деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Отсюда следует, что взаимодействие с должностным лицом по любому из вышеперечисленных действий рассматривается как лоббистская деятельность. И эта деятельность вызывает необходимость для лоббиста регистрироваться в специальном реестре. Лоббистской деятельностью также будет являться организация встреч между должностными лицами и другими физическими лицами, а также участие в таких встречах. Получилось, что благодаря поправкам 2003 года любой контакт с должностным лицом по обозначенным Законом вопросам теперь становился лоббистским взаимодействием. И поэтому любое лицо должно регистрироваться независимо от того факта, была ли даже попытка влиять. Форма контакта значения не имеет. Такое уточнение формулировок (и расширение понятия лоббирования) позволило ликвидировать возможность обойти закон и избежать ответственности, что подтвердилось практикой применения Закона и ростом случаев привлечения к ответственности после 2003 года.
В США же понимание лоббистской деятельности претерпело сильное влияние в 1936 году когда комитетом конгресса фактически была разработана концепция загона о регулировании лоббистской деятельности основным принципом стало признание права общества получать информацию о работе лоббистов, их целях, финансовых источниках и политической деятельности.
В 1938 году Обострившаяся ситуация потребовала принятия акта о регистрации иностранных агентов (FARA). Основной целью было уменьшение влияния иностранной пропаганды в американской политике.
Согласно акту иностранным агентом считалось любое лицо действующее в качестве лоббиста, специалиста по общественным отношениям или адвоката в интересах иностранного доверителя, американский компании получающей финансирования из иностранных источников.
В последствии в США был принят акт о федеральном регулировании лоббизма Целью закона было установление четкой системы регистрации и раскрытия деятельности групп интересов. Как отмечалось сторонниками принятия акта, «без указания информации о деятельности лоббистов голос народа не будет услышан среди требований влиятельных групп, маскирующих свои узкие интересы как общественное благо». В соответствии с Актом о федеральном регулировании лоббизма 1946 г. каждый, «основной» целью которого является влияние на принятие законопроектов в Конгрессе США, обязан регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената, а также ежеквартально подавать финансовые отчеты. Финансовый отчет должен содержать имя, адрес лоббиста и всех его клиентов, информацию о сумме вознаграждения, сумме понесенных при осуществлении лоббистской деятельности расходов, указание на все статьи, опубликованные по инициативе лоббиста, а также законопроекты, для принятия или отклонения которых лоббист был нанят. За нарушение требований к отчетности предусмотрена ответственность в виде штрафа до 5000 долларов или тюремного заключения сроком на 1 год и трехлетнего лишения права заниматься лоббистской деятельностью.
Необходимо отметить, что принятый Акт о федеральном регулировании лоббистской деятельности подвергся критике уже вскоре после его принятия. На наш взгляд, критика закона была во многом справедлива.
В качестве недостатка акта отмечался тот факт, что его действие распространяется только на взаимодействие лоббистов с членами Конгресса США. Оказание давления на представителей органов исполнительной власти осталось вне рамок правового регулирования.
Более того, положения закона создавали правовую неопределенность по поводу вопроса о том, кто должен регистрироваться в качестве лоббиста. Так, зачастую даже судьи не могли определить, что подпадает под определение «основная цель» (principal purpose) в осуществлении деятельности.
Отсутствовала и четкая система контроля за исполнением закона. Клерк Палаты представителей и секретарь Сената не получили реальных полномочий. Орган, ответственный за исполнение закона, так и не был сформирован. Клерк и секретарь не могли потребовать отчетов или преследовать нарушителей. Таким образом, контроль за действиями лоббистов оставался в значительной мере формальным.
Как следствие вышеперечисленного, уже в 1948 г. Национальная ассоциация предпринимателей обратилась в суд с требованием признать этот закон неконституционным на том основании, что он слишком неопределен и неясен, чтобы отвечать требованиям права. Федеральный окружной суд Вашингтона признал закон неконституционным. Верховный Суд США отменил это решение, однако не принял никакого решения, признающего конституционность закона.
В 1954 г. Верховный Суд США своим решением сузил сферу действия закона, указав, что его действие распространяется только на лоббистов, действующих на платной основе и непосредственно контактирующих с членами Конгресса по поводу принятия или отклонения законопроектов .
Исследование, проведенное в 1991 г., показало, что из 13 500 лоббистов 10 000 не были зарегистрированы в качестве таковых.
Недостатки Акта 1946 г. были во многом исправлены принятым в 1995 г. Актом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act). Новый закон распространяет свое действие на лоббистов не только в законодательных органах, но и в органах исполнительной власти. Взаимодействие частных лиц с президентом и вице-президентом также считается лоббистским контактом. Более ясно даны определения терминам «лоббизм» и «лоббистская деятельность», что позволяет более достоверно определить, кто обязан регистрироваться в соответствии с законом.
В новом Законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов и определений; перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т.д. Действия данного Закона распространяются на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.
В дополнение к Федеральному закону о раскрытии лоббистской деятельности в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам, - Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA). Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Данный Закон предусматривает, что представители (агенты) "иностранного принципала" должны подавать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и иную бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставить доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих.
Лоббизм является важным элементом политической системы. С учетом американского опыта очевидно, что в любой стране с ростом экономики неизбежно встает вопрос о легализации этого института, чтобы вывести деятельность лоббистов из тени, сделать законодательный процесс более прозрачным. Наиболее эффективным средством регулирования данной области отношений выступает не запрет, а требование открытости деятельности субъектов лоббистской деятельности.
Лоббистская деятельность предполагает взаимодействие двух категорий субъектов - лоббистов, действующих в интересах клиентов, и должностных лиц (public office holders), на которых оказывается или может оказываться воздействие. Закон Канады различает два типа лоббистов, выделяя лоббистов-консультантов (раздел 5 Закона) и лоббистов - сотрудников коммерческих и некоммерческих организаций (In-house lobbyists - раздел 6). Лоббисты-консультанты - это те, кто лоббирует от имени своих клиентов. Лоббистами-консультантами будут являться адвокаты (работающие в публично-правовой сфере), юристы, финансисты или иные профессиональные консультанты, которых нанимает клиент для взаимодействия с должностными лицами в целях влияния. Лоббисты-сотрудники действуют от имени своих работодателей, они трудятся за зарплату в PR-отделах или GR-отделах (отделах по связям с государственными органами) в структуре организаций.
В зависимости от типа лоббиста различается объем информации, подлежащей раскрытию и порядок регистрации лоббистов. Лоббисты-консультанты регистрируются самостоятельно и должны сообщать об осуществлении лоббистской деятельности независимо от продолжительности взаимодействия с должностным лицом. Лоббисты-сотрудники регистрируются через ответственное за это в организации лицо, которое подает списки лоббистов. Организация должна подать список всех своих лоббистов-сотрудников, если частью из задач хоть одного из сотрудников является взаимодействие с государственными должностными лицами по поручению работодателя (раздел 7, ч. 1). При регистрации указываются имена всех таких сотрудников, а в ежемесячных отчетах должны быть отражены все взаимодействия сотрудников с должностными лицами.
Другая категория субъектов лоббистской деятельности - должностные лица. Это чиновники, которые являются объектом для воздействия лоббистов. Законом прямо определен круг лиц, входящих в понятие должностных лиц, взаимодействие с которыми будет являться лоббистской деятельностью: это избранные члены законодательных органов или парламента, должностные лица этих органов, министры и иные должностные лица правительства (органов исполнительной власти) и правительственных учреждений, а также назначенные правительством лица, служащие вооруженных сил Канады и полиции. Закон распространяется только на должностных лиц федерального уровня. Провинциальный уровень и уровень местного самоуправления Законом не охватывается. Судебная власть, как и полагается, независима, не должна и не может быть объектом лоббирования. В провинциях круг должностных лиц, как правило, отличается: в Квебеке, например, кроме должностных лиц исполнительной и представительной власти провинции включают и избранных членов муниципальных советов и сотрудников муниципальных исполнительных органов, правительственных аудиторов, сотрудников некоммерческих организаций, ответственных за распределение средств из государственных фондов поддержки общественной активности. Закон 1989 года устанавливает, что не распространяет свое действие на должностных лиц провинций, органов местного самоуправления, дипломатических агентов, консульских должностных лиц или официальных представителей правительств иностранных государств, должностных лиц международных организаций, которым предоставлены привилегии и иммунитеты. Надо отметить, что Закон устанавливает период, когда бывшие должностные лица не могут заниматься лоббистской деятельностью ни в качестве лоббистов-консультантов, ни в качестве лоббистов-сотрудников. Например, члены федерального Кабинета министров не могут быть лоббистами в течение пяти лет после прекращения работы в правительстве. Это позволяет избежать конфликта интересов.
Закон 1989 года подробно описывает процедуру регистрации лоббистов, устанавливая порядок представления и объем сведений, необходимых лоббисту при регистрации, сроки регистрации и перерегистрации (в целях актуализации сведений), ответственность за нарушения требований Закона, а также общие правила организации и ведения федерального реестра лоббистов. Актуализация сведений осуществляется посредством перерегистрации и отчетности. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться. На федеральном уровне этот срок составляет 6 месяцев. Кроме того, лоббисты должны ежемесячно отчитываться обо всех взаимодействиях с должностными лицами.
Теперь обратимся к порядку регистрации лоббистов. Законом установлено, что основной способ регистрации и представления отчетности - подача документов в электронной форме, через систему, имеющую сайт в сети Интернет. Законом предусмотрена и иная форма подачи документов, однако на сегодняшний момент система регистрации лоббистов по всей Канаде переведена в электронную форму. Поэтому граждане благодаря сети Интернет имеют свободный доступ к реестру.
Регистрация предполагает внесение сведений о лоббистах и группах интересов в реестр с присвоением статуса зарегистрированного лоббиста. Представление большого объема сведений, часть из которых делается общедоступной, - механизм приобретения этого статуса. За умышленное представление ложной информации предусмотрена ответственность. Требования Закона не выходят за предмет правового регулирования, не требуется раскрытие персональных данных и сведений о коммерческой или иной деятельности. Прямо указывается: ничто в настоящем Законе не должно истолковываться как требующее раскрытия личности лица, если такое раскрытие может угрожать безопасности человека.
Электронная система регистрации и учета автоматически ведет статистику. Так, общее число зарегистрированных лоббистов на федеральном уровне Канады по состоянию на март 2014 года - 5178. Из них консультантов - 780, сотрудников коммерческих организаций - 1762, иных организаций - 2635. По предмету деятельности больше всего лоббистов сосредоточили усилия в промышленности - 1221, в области налогообложения - 945, а меньше всего в области пенсионного обеспечения - 87, муниципальной политики - 65, религии - 8. Провинции также ведут статистику. Например, в Онтарио по состоянию на март 2014 года было зарегистрировано 1663 активных лоббиста по различным областям деятельности. 1254 лоббиста указали членов парламента в качестве объектов воздействия, Министерство финансов указали 913 лоббистов, а Министерство образования - 164 лоббиста. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться до тех пор, пока занимается политической деятельностью. В зависимости от юрисдикции и типа лоббистов частота перерегистрации имеет различия: на федеральном уровне - каждые 6 месяцев для всех, в Онтарио срок для лоббистов-консультантов установлен в 3 месяца (разные клиенты, которые чаще меняются), для корпоративных - 6 месяцев.
Для контроля за федеральной системой регистрации и соблюдением требований Закона разделами 4.1 - 4.4 Закона о лоббизме предусмотрена должность Уполномоченного по лоббизму (The Commissioner of Lobbying). Это независимое от исполнительной власти должностное лицо назначается обеими палатами канадского парламента сроком на семь лет и обязано представлять ежегодные отчеты о своей деятельности в парламент. Уполномоченный обладает широкими правами при проведении расследований нарушений Закона. В частности, разделом 10.4 Закона предусмотрено, что Уполномоченный вправе вызывать лиц для дачи устных или письменных показаний под присягой, требовать представления документов или иных вещей, которые могут иметь отношение к расследованию.
Ответственности за нарушения требований Закона посвящен раздел 14. За отказ в регистрации на федеральном уровне первый штраф составляет до 50 000, а повторное нарушение может обернуться тюремным заключением сроком до 6 месяцев. Лоббисты, которые намеренно представили в регистрирующий орган ложные сведения или фальшивые документы, понесут ответственность в размере до 200 000 канадских долларов и двух лет лишения свободы.
Провинции устанавливают собственные размеры санкций. В Квебеке за лоббистскую деятельность без регистрации придется заплатить от 500 до 25 000 канадских долларов, а в Новой Шотландии, Онтарио и Ньюфаундленде за первое нарушение штраф составляет 25 000, а за последующее - до 100 000 канадских долларов.
Начиная с 2005 г., когда были введены в действие поправки 2003 года, позволившие применять нормы об ответственности, в парламент было представлено более двенадцати отчетов о расследованиях. В десяти случаях нарушения закона подтвердились. До 2005 года случаев привлечения к ответственности не было из-за противоречий в Законе 1989 года. Относительно низкое число наложенных штрафов позволяет прийти к выводу, что лоббисты в целом соблюдают законодательство. С другой стороны, это заставляет задуматься об эффективности выявления правонарушений. Однако неоспорим тот факт, что закон работает - лоббисты регистрируются. Благодаря официальной регистрации для них создается возможность заявить о своих успехах, узнать поближе конкурентов и подчеркнуть легальный характер своей деятельности, что для многих клиентов немаловажно.
В начале параграфа уже упоминались кодексы поведения лоббистов. В большинстве канадских юрисдикций таких отдельных кодексов поведения нет. Исключение - Квебек и федеральный уровень Канады. Но в этих случаях главный недостаток таких кодексов - неопределенность норм. Кодексы регулируют порядок обращения с информацией, порядок разрешения конфликтов интересов, предлагают, как должны вести себя лобби-группы, устанавливая общие принципы честности, профессионализма, взаимоуважения. Эти принципы свободны для интерпретации. Например, в Квебеке нормы препятствуют проявлению "недопустимого влияния" на должностных лиц в деятельности лобби-групп. Однако трудно однозначно понять, что является таким "недопустимым влиянием", что может трактоваться подходящим для одних лобби-групп и что будет не подходящим для других.