Проблемы формирования и взаимодействия нормативно-правовой базы пассажирского автотранспорта на региональном уровне

Проблемы формирования и взаимодействия нормативно-правовой базы пассажирского автотранспорта на региональном уровне

Основой системы пассажирского автотранспорта в усло­виях рыночных отношений, по мнению исследователя, является взаимодействие трёх основных субъектов рынка: организатора автотранспорт­ной деятельности, оператора рынка и владельца транспортных средств.

Функции организатора автотранспортной деятельности включают: лицензирование и сертификацию, формирование маршрутной сети, установление тарифов на перевозки пасса­жиров и багажа, утверждение паспортов маршрутов и расписа­ний движения, контроль за выполнением норм, и правил выпол­нения перевозок, безопасности движения и экологической бе­зопасности. Действующими нормативно-правовыми актами указанные функции прямо или косвенно отнесены к компетен­ции Минтранса РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципаль­ных образований[1].

Под оператором рынка понимается транспортная организа­ция, реализующая услуги пассажирского транспорта населению и выполняющая связанную с этим технологию обслуживания пассажиров: предварительную и текущую кассовую продажу би­летов, сбор выручки, диспетчерское управление перевозками, предоставление комплекса услуг на автовокзалах.

В междугородном и пригородном сообщении функции опе­ратора осуществляют в основном специализированные пред­приятия, имеющие в своём распоряжении линейные сооруже­ния и находящиеся в договорных отношениях с владельцами транспортных средств. На городских и части пригородных пере­возках функции оператора выполняют муниципальные диспет­черские службы и сами, владельцы пассажирского транспорта. Владельцы транспортных средств - юридические и физиче­ские лица, зарегистрированные в установленном порядке, име­ющие собственный или арендованный автотранспорт и непо­средственно осуществляющие пассажирские перевозки на ос­новании договоров с организатором и оператором рынка транс­портных услуг.

Проводя анализ практической деятельности, построение эффективной системы взаимоотно­шений между указанными участниками рынка, автор выявил серь­езные трудности, по его мнению, они вызваны двумя основными причина­ми. Первая заключается в многообразии форм собственности и различном юридическом статусе предприятий и организаций, занимающихся пассажирскими автоперевозками, в противоре­чии интересов участников рынка. Вторая причина - недостаточ­но отработанная правовая и нормативная база, регламентиру­ющая организационно-экономические отношения.

В настоящее время в Ставропольском крае выдано около 2000 лицензий физическим и юридическим лицам, занимаю­щимся автобусными перевозками в качестве предпринимате­лей[2]. Основной сферой их деятельности являются наиболее вы­годные городские и пригородные перевозки маршрутными так­си. Во многих городах края количество маршрутных такси мно­гократно превышает реальные потребности, что ведёт к недобросовестной конкуренции. Растет количество частных и арендуемых автобусов на прибыльных междугородных маршрутах, объем выполняемых ими перевозок в крае достигает 50 %.

Анализ налогообложения, по мнению исследователя, определяет заве­домо неравные условия конкуренции для специализированных пассажирских предприятий, имеющих собственную производст­венно-техническую базу и выполняющих фактически весь объ­ем социально-значимых пассажирских перевозок (в том числе и перевозки пассажиров, пользующихся правом бесплатного или льготного проезда). Таких предприятий, находящихся в федеральной и краевой собственности, насчитывается более 30. В связи с длительным экономическим кризисом, ростом цен энергоносители, неполной компенсацией убытков от перевозок «льготников», диспропорцией тарифов и затрат на перевозки, провозные возможности специализированных предприятий составляют менее 10 % от всего количества зарегистрированных в крае автобусов, физический износ подвижного состава превышает 70 %.

Все это отрицательно сказывается на уровне транспортного обслуживания населения и ведет к сокращению количества рейсов на маршрутах, переполнению автобусов, закрытию отдельных маршрутов. Вместе с тем альтернативы государственным предприятиям в социально-значимых перевозках пока нет, и вряд ли она появится в ближайшем будущем.

В целях сохранения и поддержания пассажирских перевозок Законодательным собранием Ставропольского края в 2004году принят Закон «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ставропольском крае». Основное внимание yделено вопросам укрепления системы управления перевозками разграничению функций и полномочий органов исполнительной власти и перевозчиков, созданию равных условий для всех участников рынка транспортных услуг и обеспечению безопасности пассажирского автотранспорта. В соответствии с принятыми законом, постановлениями администрации края сформирована структура отраслевого управления автотранспортной деятельностью: краевая комиссия по регулированию рынка транспортных услуг, государственное краевое учреждение «Ставропольавтотранс» и система базовых предприятий пассажирского автомобильного транспорта. Постановлениями главы администрации края утверждены «Положение о комиссии по регулированию рынка транспортных услуг», «Положение о базовом предприятии пассажирского автомобильного транспорта». «Положение об организации регулярных международных, междугородных пригородных (межрайонных) автомобильных перевозок в Ставропольском крае». Краевая комиссия по регулированию рынка транспортных услуг рассматривает предложения и принимает решения об открытии междугородных и пригородных (межрайонных) маршрутов, отборе и привлечении перевозчиков для работы на этих маршрутах, по представлению органов местного самоуправления определяет базовые предприятия в муниципальных образованиях, даёт заключения по наиболее важны вопросам развития автомобильного транспорта и его инфраструктуры, организует проверки деятельности участников рынка пассажирских перевозок. В задачи государственного учреждения входит проведение единой транспортной политики в крае анализ и оценка уровня транспортного обслуживания, разработка краевых программ автомобильного транспорта и его инфраструктуры, формирование рациональной сети междугородных и пригородных маршрутов, координация деятельности сфере пассажирских перевозок с соседними субъектами Федерации, внедрение отраслевых технологических документов, контроль за обеспечением мобилизационной готовности, разработка проектов нормативно-правовых актов краевого уровня. Базовые предприятия в муниципальных образованиях, наряду выполнением перевозок, предоставляют всем перевозчикам, независимо от организационно-правового статуса, услуги по техническому обслуживанию и ремонту, проведению ежедневного технического осмотра транспортных средств, организации инструктажа и стажировке водителей, оформлению путевой документации.

В процессе исследования автор определил, что базовые предприятия работают совместно с органами местного самоуправления и, по существу, выполняют роль органи­затора перевозок в своих муниципальных образованиях. Статус базового предприятия может быть присвоен транспортной орга­низации, независимо от формы собственности. Для этого необ­ходимо удовлетворять ряд установленных требований: нали­чие соответствующих лицензий и сертификатов, квалифициро­ванного персонала, оборудованных классов по безопасности движения, производственно-технической базы и т.д.

Следующим немаловажным моментом является заключение договоров. Как установил автор, все экономические отношения между органами исполни­тельной власти, администрациями муниципальных образова­ний, базовыми предприятиями, владельцами транспортных средств и операторами рынка транспортных услуг строятся на основе договоров. По мнению автора, такой подход позволяет организовать работу всех участников рынка пассажирских перевозок в рамках еди­ной системы и на основе общих принципов. Следует отметить, что на первое место, при этом ставится согласование интересов всех перевозчиков, воз­можностей для конкуренции, проведение систематической ра­боты по соблюдению правил перевозок и безопасности движе­ния.

Проведя комплексный анализ, исследователь определил, что в результате проведенных мероприятий в крае удалось до­биться определенных положительных результатов. В 2002 -2004 гг. практически стабилизировался объем перевозок пасса­жиров, доходы (в том числе на городских перевозках) выросли на

34 %, кредиторская задолженность пассажирских автотранспортных предприятий сократились на 3 %, вдвое увеличилось количество предприятий, сработавших с прибылью. При этом наблюдается постоянный рост количества перевозчиков-предпринимателей.

Вместе с тем ряд проблем остается нерешенным. На взгляд автора сущест­венным препятствием является отсутствие законодательных основ регулирования рынка транспортных услуг. В первую оче­редь речь идет об установлении квот на количество используе­мого транспорта, в чем заинтересованы сами перевозчики. Это диктуется необходимостью сокращения общественных затрат на перевозки, разгрузку транспортных магистралей, снижение негативных последствий воздействия автотранспорта на окру­жающую среду. В тесной связи с этим стоит вопрос о возможно­сти применения эффективных мер воздействия по отношению» перевозчикам, систематически нарушающим правила и нормы выполнения пассажирских перевозок. Требует дальнейшего со­вершенствования и правового закрепления порядок взаимоот­ношений с транспортными органами соседних краев, областей, республик и государств при открытии маршрутов и выполнении перевозок в междугородном и межобластном сообщениях.

Безусловно, острой проблемой остаётся необходимость обновления и переработки нормативно-инструктивной документации по орга­низации пассажирских перевозок применительно к условиям рыночных отношений.

Автор считает, что решение поставленных вопросов на федеральном уровне даст возможность дальнейшего совершенствования региональ­ных органов управления, позволит коренным образом повлиять на формирование цивилизованного рынка пассажирских пере­возок и направить его развитие в интересах государства и об­щества.