В 1993 году Россия оказалась на пороге большого выбора и большого конфликта. Произошло столкновение двух политических сил, а возможно и двух идей развития страны. С одной стороны выступили президент и правительство; с другой – Верховный Совет и большая часть народных депутатов, возглавляемая Русланом Хасбулатовым, а также вице-президентом Александром Руцким. Самым запоминающимся эпизодом той борьбы стали вооружённые столкновения с конца сентября по 4 ноября в центре Москвы, а также штурм Белого Дома. «Правда на правду» - именно так описал происходящее музыкант Юрий Шевчук в одноимённой песне. Страна стояла на развилке путей и пыталась в уличных боях и демонстрациях выбрать верный: построить новое государство на старом фундаменте или «снести до основанья». История показала, что был избран второй путь, однако, был ли он верным? Какие прецеденты заложили основу политики современной России? Данная статья предлагает задуматься над этим.
Противоречия образца 1993 года крылись в нерешённых проблемах. Уже больше полутора лет не существовало Советского Союза, но страна по-прежнему жила в условиях советской правовой системы. Основным законодательным органом власти в государстве по-прежнему были Советы, пронизывающие всю вертикаль власти от районного до общенационального уровня. Катализаторами взаимного недовольства сторон стала реформа Егора Гайдара и её последствия в развитии экономики страны. Отдельные члены Верховного Совета отмечают, что основным их требованием был пересмотр Беловежских соглашений, констатировавших распад СССР, но всё усугубила именно экономическая повестка и, как следствие, нежелание утверждать кандидатуру Гайдара на пост председателя правительства (до этого момента он – вице-премьер при Ельцине, фактически возглавлявшем правительство). Камнем преткновения стала действующая на тот момент Конституция РСФСР, принятая ещё в 1978 году. Несостыковки и противоречия, заставляющие стороны обвинять друг друга в неконституционности действия, следуют из разночтений документа эпохи. В 1992 году Российская Федерация – уже совершенно другая республика, являющаяся самостоятельным игроком на международной арене. Значительных изменений в главном документе страны в советское время не происходило. В 1990 году начались сущностные сдвиги, которые вывели республику из общесоюзного правового поля. Например, была разрешена частная собственность, изложена статья о свободе совести и выбора веры, бюджет РСФСР выведен из бюджета СССР, обозначен пост президента, пересмотрена государственная символика. Разумеется, эти изменения сразу же вступили в противоречие с действовавшей конституцией СССР, по прежнему остающейся всеобщей, хоть и носящей декларативный характер.
Согласно тогдашней конституции, Верховный Совет – законодательный, распорядительный и контрольный орган. Президент – глава исполнительной власти. Правительство подчинено Президенту и Совету Народных Депутатов (далее по тексту – СНД). К полномочиям Съезда относился широкий круг полномочий, например, согласие на назначение премьер-министра, решение о недоверии правительству (нынешнее законодательство не предусматривает учёт мнения депутатов), избрание председателя Конституционного Суда. Кроме того, не реже одного раза в год, Президент должен был представлять Съезду доклады о выполнении принятых СНД решений. Это говорит о том, что в значительной степени Президент был подотчётной фигурой в системе власти 1991-1993. Вместе с тем, СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал программы социального и экономического развития, мог оспаривать и отменять указы президента. Исходя из обширного толкования полномочий парламента, он мог решать любой существенный вопрос в стране. Если в настоящее время в России местное самоуправление и муниципалитеты не включены в общую государственную управленческую машину, то по тогдашнему законодательству Советы организовывались с общероссийского уровня до уровня регионов, городов, а также районных и сельских отделений. Можно говорить о существовании на тот момент реальной вертикали власти в государстве. Справедливости ради, это не добавляло демократичности в процедуру проведения законов и подзаконных актов. Такая ситуация скорее отыгрывала демократический централизм после революции 1917 года, нежели отвечала современным требованиям. Аппарат управления нуждался в реформах, однако, изменения в стране произошли более форсировано.
«Отягчающим обстоятельством» в конфликте 1993 года стало наличие фигуры вице-президента, им на тот момент был Александр Руцкой. Поначалу его видели декоративной фигурой и считали, что главные решения будут приниматься без него. Однако весь 1992 год Руцкой ездит по стране, общается с населением, критикует президента за невыполнение обязательств. Непроработанность функций поста вице-президента нивелировалось личными качествами Руцкого. То ли от опасения за претензии на власть, то ли сгоряча, Ельцин поручает Руцкому сельскохозяйственную реформу. В русской политической традиции куратор аграрной реформы всегда критиковался и неизвестно, был ли это намеренный план дискредитации вице-президента.
Ещё одним проблемным аспектом в системе власти была излишняя смешанность форм правления. Нельзя сказать наверняка, к какому типу относилась Российская Федерация образца 1991-1993 гг. От президентской модели она имела процедуру избрания президента на общих выборах, что делало его главой исполнительной власти в глазах народа. От полупрезидентской модели для государства было характерно формирование Правительства совместно с парламентом. Итогом имелась советская система с элементами президентской формы правления.
С начала противостояния между парламентом и президентом, были зафиксированы несколько нарушений со стороны Бориса Ельцина.
Во-первых, он издал указ о роспуске парламента. По тогдашней конституции делать этого было нельзя и закон признавал подобное решение президента неконституционным. В случае нарушений президента, власть должна была перейти к Александру Руцкому, а значит все его дальнейшие претензии на власть обоснованы. С юридической точки зрения власть Руцкого как вице-президента, а Хасбулатова как спикера законно избранного парламента, должны были быть неоспоримы. После внесения Верховным Советом ходатайства в Конституционный Суд о незаконности действий, Ельцин вторгся в сферу полномочий судебных органов, пытаясь надавить на судей. Ельцин нарушил актуальную на тот момент конституцию (статья 121). Она гласила, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска законных органов власти, но это мало кого это озаботит. Позднее Конституционный Суд подтвердит незаконность действий Ельцина.
Во-вторых, нарушением стал факт публикации проекта конституции, отличного от того, что был принят в итоге. В проекте конституции председатель Правительства назначался Государственной Думой по представлению Президента РФ, а по реализованной конституции премьер-министр назначался Президентом при согласии парламента. Можно рассудить, что Госдума могла бы препятствовать назначениям главы государства, но и в этом случае для неё было предусмотрено правовое ограничение. Своё несогласие Госдума могла выразить лишь под угрозой роспуска после трёх отклонений кандидатуры. Проект предусматривал назначение исполняющего обязанности, а в новой конституции президент сразу может перейти к назначению премьера. Таким образом, формальный «опекун» кабинета министров сменился, а его формирование стало зависеть от президентских, а не парламентских выборов.
В-третьих, Александр Руцкой был обвинён в коррупции. Это стало очевидным последствием обвинения правительства Ельцина в коррупции со стороны самого Руцкого в 1993 году. За год до этого он был назначен главой комиссии по борьбе с коррупцией и так преуспел в это деле, что Ельцин был вынужден отстранить Руцкого от этой работы, ввиду опасности передачи материалов расследования в прокуратуру. В коррупции были обвинены Егор Гайдар, госсекретарь Бурбулис, отдельные вице-премьеры и представители министерского блока. Из 51 обвинения комиссии Руцкого прокуратура подтвердила 45. Однако, далеко идущих последствий для обвиняемых этот компромат не имел. А вот репутация Руцкого пострадала, хотя все обвинения в коррупции были с него сняты ввиду отсутствия состава преступления. Имела место банальная неприкрытая клевета.
В-четвёртых, 23 ноября 1993 года, после трагических событий сентября-ноября, Ельцин заявил, что в 1994 году будут президентские выборы, однако как мы помним, следующие выборы состоялись лишь в 1996 году.
Все эти нарушения сложились в один большой отрицательный прецедент для развития всего правового поля России. К сожалению, Россия 2020-го года является прямым последствием России-1993. Система сдержек и противовесов совершила крен в сторону президентских полномочий. И уже в 1993 году стало очевидно, что они могут быть применены главой государства в авторитарных целях. Так, в период действия чрезвычайных полномочий президента, им была введена цензура в отношении ряда пропарламентских газет и телепередач. Сформировался институт личной лояльности президенту со стороны глав регионов. В наши дни это означает возможность оставаться в губернаторском кресле. С 1993 года присуще соглашательство со стороны новых парламентариев. Государственная Дума, во многом состоявшая из бывших депутатов Верховного Совета, была гораздо более лояльна и подвластна президенту.
Да, в 90-е годы Госдума часто принимала решения в пику президенту, но по большому счету от парламента мало что зависело. Ныне он и вовсе стал полностью подконтрольным, собственно говоря, избранным не столько гражданами, сколько Администрацией президента. Контролировать исполнительную власть стало практически некому. Этот вопрос остаётся насущным даже в наше время, особенно если вспомнить недавние поправки в Конституцию-2020. Поначалу оглашалось, что с внесением поправок расширится роль парламента. Однако на практике ничего не изменилось. Просто отныне Дума будет утверждать председателя правительства, а не давать согласие. Крюки влияния продолжат действовать. Дума распускается в случае трёхкратного неутверждения кандидата на пост премьера. За президентом остается определение основных направлений внутренней и внешней политики.
Президент в любой момент может отправить в отставку только премьера и отдельных министров. Но по Закону о правительстве, если премьер отправляется в отставку, то в отставку уходит и весь кабинет. Президент может отменить любое постановление правительства, если оно противоречит не только законам, но и его собственным указам. Правительство остается полностью президентским. В случае демократических перемен в будущем, власти будет необходимо создать баланс полномочий в треугольнике: президент-парламент-правительство. Очевидно, что политической системе страны нужно серьёзное переосмысление.
Едва ли можно сказать наверняка, как бы развивались исторические события, останься у власти Верховный Совет. Возможно, их правление встретило бы такой же бурный шквал критики, с каким нынешние россияне вспоминают весь период ельцинского правления. Возможно, Верховному Совету точно так же, как и правительству Гайдара, не удалось бы в полной мере реализовать нормальную реформу экономики. Наверняка можно сказать лишь одно: к победе пропрезидентского блока привели не полуобманные речи его сторонников, не провокации в уличных боях и не обещания лучшей жизни без «коммунофашизма». Его привела к победе людская покорность с которой жители столицы и регионов восприняли новость о незаконном захвате власти в одни конкретные руки. В дни трагических событий октября, большинство жителей столицы заняло пассивную или нейтральную позицию. В отношении к общему числу жителей Москвы (а их в 1993 году было около 9 млн человек), на уличные шествия вышло ничтожно мало людей. История в России, как и раньше, пишется в столицах, а значит поддержка жителей крупных городов могла существенно изменить расклад сил.
Немало аргументов оказалось решающим и в пользу президента. Сюда можно отнести как многочисленные злоупотребления властным ресурсом (в том числе подкупы армейских генералов для оказания поддержки) так и банальный факт того, что Ельцина лучше знали в народе и за рубежом. И если первое работало, как медийная известность, то второе активно способствовало переговорам между администрацией Кремля и официальным Западом. Даже в дни захвата парламента, Ельцин много времени провёл в телефонных разговорах с европейской стороной по вопросу получения кредитов от МВФ, а также со своим американским коллегой Биллом Клинтоном. С последним, по-видимому, обсуждались варианты выхода России из кризиса и её последующий курс развития. Известность Ельцина внутри страны играла ему на руку и в дни записи экстренных телеобращений. Ельцин представал в них решительным борцом за демократическое развитие против излишне консервативного парламента. Разумеется, в его пользу сыграла и его личная политическая харизма. Неслучайно к одному из типу легитимации власти относится в том числе и харизматический тип. Что касается парламентских сторонников, то они были весьма обделены эфирным временем. Не помог даже октябрьский штурм телецентра Останкино. Последним решающим звеном признания президента стала существенная поддержка со стороны массовых общественных организаций и публичных деятелей от науки и искусства. Именно в Ельцине, как им казалось, сочетаются воля к законности и демократическому проведению реформ (в чём они, мягко говоря, ошибались). Сторонников парламента, в свою очередь, оказалось на порядок мало. Часть радикалов «группы поддержки» и вовсе имела весьма противоречивую репутацию, что не повышало доверие обывателей в решающие дни. Сюда можно отнести действия Русского Национального Единства, эстетика которых носила полунацистский характер, а также казачьи ополчения, которые в силу разрозненности командования попросту не могли выступить единым фронтом. Всё это служило их дискредитации в глазах общественности и влекло для них прозвище «коммунофашисты», которое накрепко засело в уста СМИ в дни столкновений.
Зачастую, говоря о необходимости перемен в 1993 году, упоминают несовершенство действующей на тот момент Конституции. В основу посыла ставится важность искоренения системы Советов и упорядочивания президентских и парламентских полномочий. Однако эти доводы нерациональны. Российская Федерация вполне могла обойтись реформой и поправками к уже действующему на тот момент основному документу страны. В тот период совершались референдумы и всенародные голосования, которые могли служить отправной точкой законодательных изменений. А противоречия ветвей власти вполне могли разрешиться на Конституционных Совещаниях, которые были способны задать тренд легитимному перераспределению властных функций в государстве. Разумеется, сложно верить в такой ход событий. Ельцин либо был уверен в собственной правоте и решил идти до конца, либо ощутил преимущества единоличной власти и захотел остаться. Справедливости ради, когда он понял, что его политическая дееспособность ушла, он самостоятельно ушёл в отставку. Но это мало что изменило. Система, запущенная им в 1993 году, уже работала 6 лет, не оставив надежды на парламентскую власть в России.
Подтверждённая народом власть Верховного Совета могла стать локомотивом реформ, которые становились для России необратимой задачей времени, а законность принятия решений послужила бы более плавному переходу от одной государственной системы к другой. Однако об этой истории можно говорить лишь в сослагательном наклонении.
12 декабря 1993 состоялись выборы в новый парламент. На волне националистических и популистских настроений, победу одержала ЛДПР. Комментируя итоги голосования, писатель Юрий Карякин в прямом эфире российского телевидения в ночь подсчёта голосов эмоционально воскликнул: «Россия, одумайся! Ты одурела». Сложно представить более точную иллюстрацию эпохи.
Предшествующая система государственных институтов в России всегда была персоналистской и не перестала являться таковой после 1991 года. Пока общество не увидит причинно-следственной связи между характером политического режима и качеством жизни, оно не потребует смены институций, скорее даже будет отвергать эту идею. В России распространена идея пассивного неучастия в политике. Тем не менее блокировать отрицательные изменения в стране могут не только доминирующие интересанты, но и общество в целом. Когда основной закон страны становится «гражданской религией», обсуждение конституционных норм даёт толчок развитию страны. А это значит, что нашему обществу ещё предстоит серьёзный разговор о Конституции.
Автор - Павел Мелехов