Общие вопросы
Планирование закупок, как и большинство вопросов закупок по Закону № 223-ФЗ, урегулировано несколькими нормативными актами. чч. 2-3 Закона № 223-ФЗ говорят о том, что каждый заказчик должен подготовить и разместить в ЕИС 2 плана закупки: план закупки, размещаемый в ЕИС на срок не менее 1 года, и план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, размещаемый в ЕИС на срок от 5 до 7 лет.
Постановление Правительства от 17 сентября 2012 г. № 932 "Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана" (далее – ПП РФ 932) определяет основные требования к содержанию плана закупки.
А Постановление Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 "Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке" (далее – ПП РФ 908) устанавливает сроки публикации в ЕИС плана закупки и изменений в него. Согласно п. 14 ПП РФ 908 план закупки и изменения в него подлежат публикации в ЕИС в течение 10 календарных дней с даты утверждения плана закупки или внесения в него изменений. При этом план закупки должен быть опубликован в ЕИС не позднее 31 декабря текущего календарного года.
Игнорирование данных требований Закона № 223-ФЗ и ПП РФ 908 может привести заказчика и его должностных лиц к административной ответственности:
1. Постановление Тюменского УФАС России от 23 ноября 2017 года №А17/430-7.32.3 о назначении административного наказания: «Согласно сведениям с официального сайта единой информационной системы в сфере закупок у ОАО «В***» отсутствует размещение плана закупок на 2017 год.
Неразмещение ОАО «В***» плана закупок на 2017 год нарушает ч. 2 ст. 4 Закона о закупках и образует состав административного правонарушения предусмотренного ч. 5 ст. 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ).
Итог: штраф в размере 100 000 (сто тысяч) рублей».
2. Постановление Новгородского УФАС России от 11 мая 2016 года о наложении штрафа по делу № 7 об административном правонарушении: «из материалов настоящего дела следует, что Приказ № 120 от 07.09.2015, из содержания которого следует, что заказчиком принято решение о внесений изменений в план закупок, был размещен на официальном сайте 29.10.2015 вместе с измененным планом закупок. Таким образом, в действиях заказчика содержатся нарушения части 2 статьи 4 Закона о закупках и пункта 14 раздела III Положения о размещении, выразившиеся в нарушение сроков размещения информации о внесении изменений в план закупок (позднее 10 календарных дней после внесения изменений в план закупок).
Итог: штраф на должностное лицо заказчика в размере 2 500 руб.».
Во избежание наступления подобных последствий необходимо размещать в ЕИС план закупки даже в том случае, если заказчик не планирует проводить закупки в будущем году с ценой договора более 100 тыс. руб.[1]Следует отметить, что ЕИС имеет подобный функционал; в случае отсутствия закупок при размещении плана закупки заказчик может «поставить галочку» в признаке «Закупки осуществляются на сумму, не превышающую размер, установленный в части 15 статьи 4 Закона № 223-ФЗ».
На этапе планирования закупок следует обращать внимание и на требования ч. 2 ст. 3 Закона № 223-ФЗ и положения о закупке в части наличия обязанности проведения конкурентных и неконкурентных закупок в электронной форме. Кроме того, продолжает действовать и Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме" (далее – ПП РФ 616), в соответствии с которым определенные в нем товары, работы, услуги, должны закупаться в электронной форме.[2]
В случае непроведения закупки в электронной форме при наличии такой обязанности заказчик также может быть привлечен к административной ответственности:
1. Постановление Московского УФАС России от 04.09.2018 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 4-00-1201/77-18: «ОАО «…» 06.09.2017 разместило повторную закупочную процедуру. Кроме того, при сохранении того же предмета, объема и сроков поставки, основным отличием новой конкурсной Документации стало условие о предоставлении конкурсных заявок на бумажном носителе…
Вместе с тем, согласно постановлению прокуратуры конкурсная документация и проект договора также предусматривают поставку оборудования, которое соответствует коду ОКПД2 28.23.13.120 «аппараты контрольно-кассовые».
В связи с вышеизложенным, товары, являющиеся предметом Закупки, включены в утвержденный ПП РФ № 616 перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме, в связи с чем, действия ОАО «…» по осуществлению закупки в бумажной форме нарушают требования ч. 4 ст. 3 Закона о закупках и ПП РФ № 616, что образует состав административного правонарушения, ответственность за данное правонарушение предусмотрена ч. 1 ст. 7.32.3 КоАП РФ.
Итог: штраф 100 000 рублей на юр.лицо».[3]
Изменения в план закупки можно вносить неограниченное количество раз и по любым причинам, если иное не установлено положением о закупке или иными локальными актами заказчика. Во избежание ненужных трудностей и рисков обжалования закупок в связи с несоблюдением заказчиком установленного в положении о закупке порядка подготовки закупок автор рекомендует заказчикам избегать детальной регламентации порядка планирования закупок в положении о закупке.
Особенности планирования закупок, обусловленные Законом № 223-ФЗ или спецификой деятельности заказчика, целесообразнее урегулировать иными локальными актами, например, внутренним регламентом взаимодействия, который будет утверждаться приказом руководителя организации. В этом случае при возникновении необходимости его можно изменить гораздо быстрее положения о закупке без риска обжалования действий заказчика.
Тем не менее, к планированию закупок автор рекомендует подходить со всей ответственностью, не меняя план закупки каждый раз перед размещением очередного извещения о закупке. Хотя подобный подход и не противоречит требованиям Закона № 223-ФЗ, едва ли он найдет понимание в глазах контролирующих органов, которые увидят 100 и более изменений в план закупки по итогам года.
С технической очки зрения необходимо понимать, что публикация извещения о закупке в ЕИС невозможна без наличия информации в плане закупки. Значительная часть информации переносится в извещение о закупке из плана закупки в неизменном виде, поэтому при несоответствии позиции плана закупки размещаемому извещению или документации о закупке, до размещения извещения о закупке необходимо скорректировать соответствующую строку плана закупки. Однако если речь идет об изменении только лишь величины начальной (максимальной) цены договора в пределах 10%, то корректировка позиции плана закупки необязательна, скорректировать начальную (максимальную) цену договора можно непосредственно в ходе корректировки публикуемого извещения о закупке.
Вместе с изменением плана закупки (а также изменением любой другой опубликованной в ЕИС информации и документов) заказчик обязан разместить в ЕИС перечень внесенных изменений в соответствии с требованиями п. 5 ПП РФ 908.
В случае наличия у заказчиков филиалов и/или представительств закупки для нужд таких филиалов и/или представительств необходимо вносить в план закупки головной организации, несмотря на существовавшую в ЕИС возможность регистрировать филиалы и/или представительства в качестве отдельных заказчиков. Конечно, это сопряжено с дополнительными техническими трудностями, но нужно понимать, что обязанности по планированию закупок имеются именно у заказчика, а филиалы и представительства не являются юридическими лицами (ч. 3 ст. 55 ГК РФ).[4]Исключением могут являться ситуации, когда зарубежные филиалы или представительства заказчика проводят закупки для целей исполнения ими договоров в интересах иностранных юридических лиц за пределами территории Российской Федерации: такие правоотношения попросту выведены из-под действия Закона № 223-ФЗ (п. 12 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ) и не требуют планирования закупок.
Если заказчик проводит закупки лекарственных препаратов, то информацию о таких закупках следует включать в оба плана закупки (план закупки, формируемый на срок не менее 1 года и план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, формируемый на срок от 5 до 7 лет). При этом ежегодно утверждать план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств на новый период от 5 до 7 лет не требуется.[5]
Особенности планирования закупок отдельными и конкретными заказчиками
Часть заказчиков была выделена законодателем в группы и поименована ч. 8.2. ст. 3 Закона № 223-ФЗ как «отдельные заказчики» и «конкретные заказчики». На данных заказчиков распространяются требования по мониторингу и оценке соответствия размещаемых в ЕИС планов закупки и изменений в данные планы. ЕИС автоматически направляет план закупки на мониторинг и оценку соответствия в АО "Корпорация "МСП" или уполномоченный орган или организацию соответствующего субъекта РФ, задача заказчика – разместить в ЕИС полученное положительное или отрицательное заключение, выдаваемые по результатам мониторинга и оценки соответствия, в течение 5 дней с момента его выдачи.
С 06.11.2019 у отдельных и конкретных заказчиков появилась обязанность публиковать в ЕИС раздел о закупках у субъектов МСП на срок не менее 3-х лет. Соответствующие изменения с 01.01.2020 внесены и в ПП РФ 932. Функционал ЕИС очевидно будет дорабатываться в течение 2020 года.
Основная роль отводится первому году планирования закупок: именно эти закупки будут учитываться при расчете годового объема закупок у субъектов МСП и именно эти закупки должны содержать полную информацию в соответствии с требованиями ПП РФ 932. Второй и третий годы планирования предполагают указания меньшего объема информации о закупках (подп. 2-3, п. 1.1 Требований к форме плана закупки (утв. ПП РФ 932)). Если заказчик не может с высокой точностью спрогнозировать свои потребности на 3 года, то для формального выполнения требований ПП РФ 932 достаточно включить хотя бы по 1 закупке на второй и третий годы планирования закупок у субъектов МСП соответственно.
Заказчики, не относящиеся к категории «отдельных» или «конкретных», вправе и вовсе не формировать в ЕИС раздел о закупках у субъектов МСП, несмотря на предоставление такого функционала в ЕИС. Однако следует помнить о неполной синхронизации Закона № 223-ФЗ и подзаконных актов между собой.
Например, п. 5 (1) «Положения об особенностях участия субъектов МСП в закупках товаров…» (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" – далее ПП РФ 1352) предусматривает необходимость наличие в плане закупок заказчиков, применяющих ПП РФ 1352, закупок, проводимых только у субъектов МСП.[6] Напомним, что ПП РФ 1352, распространяется не только на отдельных и конкретных заказчиков.
А п. 20 «Положения об особенностях участия субъектов МСП в закупках товаров…» (утв. ПП РФ 1352) предусматривает указание в извещении о закупке, что участниками такой закупки могут быть только субъекты МСП (для закупок, проводимых только среди МСП). Включение заказчиком, применяющим ПП РФ 1352, в соответствующую позицию плана закупки признака о том, что это «закупка, участниками которой являются только субъекты МСП» автоматически сформирует раздел закупок у МСП в плане закупки данного заказчика. Впрочем, это не будет являться нарушением Закона № 223-ФЗ.
Содержание плана закупки
В ходе заполнения плана закупки кроме вопросов, касающихся проведения закупок в электронной форме, заказчикам, применяющим ПП РФ 1352, при формировании плана закупки следует обратить внимание на перечень товаров, работ, услуг (далее – продукция), закупаемых у субъектов МСП. Данный перечень, как и ПП РФ 616, привязан к классификатору ОКПД 2 и напрямую влияет на лотирование закупок: представляется невозможным формирование лота таким образом, чтобы в нем одновременно присутствовала продукция, присутствующая в перечне, и продукция, отсутствующая в нем, так как будет невозможно провести закупку только среди субъектов МСП.
ПП РФ 932 при использовании классификатора ОКПД 2 требует заполнять как минимум разделы и классы. Разделы обозначаются латинскими буквами от А до U, классы двузначными цифрами. Дальнейшее уточнение кодов ОКПД2 в закупке является необязательным, хотя и рекомендуется в соответствии с ПП РФ 932. В то же время функционал ЕИС не отображает разделы ОКПД 2 и ОКВЭД2 с указанием букв, а сразу указывает класс продукции. ЕИС также не препятствует указанию нескольких позиций товаров в рамках одной позиции плана закупки, но для каждой закупки (лота) придется формировать отдельную позицию плана закупки.
ПП РФ 932 рекомендует заказчикам указывать минимально необходимые требования, предъявляемые к закупаемой продукции. Данная графа может представлять собой мини-описание предмета закупки с указанием тех характеристик, которые позволяют лучше идентифицировать потребность заказчика, и которые заказчик, скорее всего, не будет менять при подготовке извещения и документации о закупке. Делать это заказчики могут при необходимости, однако в редких случаях контролирующие органы могут отмечать в действиях заказчика, не указывающих в плане закупки данную информацию, нарушения ПП РФ 932:
1. «Решение Свердловского УФАС России от 23.04.2013 по делу № 55-А (закупка №31300224602): «Проанализировав представленные и полученные материалы, Комиссия установила:
Информация о проведении данной закупки содержится в Плане закупок … на 2013 год (далее – План закупок), размещенном на официальном сайте в сети «Интернет» (строка 671). При этом, в нарушение ч. 2 ст. 4 Закона о закупках данная информация не соответствует Требованиям к форме плана закупок товаров (работ, услуг), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012г. № 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана» в части отсутствия минимально необходимых требований, предъявляемых к закупаемым товарам (работам, услугам), предусмотренным договором (пп. 4 п. 1 Требований), а именно План закупок содержит указание на то, что вышеуказанные требования будут определены в закупочной документации.
Также необходимо отметить, что сведения об объеме работ и начальной (максимальной) цене договора, содержащиеся в Плане закупок, не соответствуют сведениям, указанным в извещении о проведении данной закупки».
Регион поставки требует также указания кода по классификатору ОКАТО. Проблема применения ПП РФ 932 в этой части состоит в том, что классификатор ОКАТО не содержит кодов, относящихся к иностранным государствам, что может быть востребовано заказчиком в случае, когда место поставки находится за пределами территории Российской Федерации. Выходом может быть указание кода ОКАТО, соответствующего месту нахождения заказчика, с одновременным заполнением поля «дополнительная информация», где заказчик может указать реальное место поставки.
Другой технической проблемой может стать указание вместо начальной (максимальной) цены договора максимального значения цены договора вместе с формулой цены или ценой единицы товара, работы, услуги. Несмотря на сравнительно недавнее изменение ПП РФ 932, данный аспект вновь ускользнул из внимания законодателя. Соответственно, при необходимости использования формулы цены или цены единицы заказчикам не остается ничего другого, кроме указания вместо начальной (максимальной) цены договора максимального значения цены договора. По возможности следует закрепить такой вариант указания сведений в положении о закупке.
Нет в ПП РФ 932 и точного ответа на вопрос о том, как указывать количество товара при заключении рамочных или опционных договоров, когда поставка товара или оказание услуг осуществляется по заявкам заказчика. Поскольку антимонопольные органы и суды, как правило, без особого понимания относятся к указанию количества товара в денежном выражении (ч. 1 ст. 465 ГК РФ)[7], то в качестве информации о количестве товара представляется целесообразным указать максимальное количество продукции, которую заказчик может купить по результатам исполнения договора. Данный подход чаще встречает одобрение у антимонопольных органов.[8]
Во избежание избыточных корректировок плана закупки вместо планируемой даты размещения извещения следует указывать месяц и год размещения извещения. В качестве срока исполнения – срок полного исполнения договора с учетом приемки и оплаты продукции.
В том случае, если период исполнения договора превышает период планирования закупки, в ЕИС также необходимо будет указать информацию об объемах оплаты такого договора и объемах привлечения субъектов МСП (для заказчиков, применяющих ПП РФ 1352) в течение каждого года исполнения данного договора. Данная информация будет учитываться при расчете процентов закупок у субъектов МСП в последующие годы планирования закупок.
Для большей наглядности пример заполнения плана закупки представлен в Приложении №1 "Пример заполнения плана закупки".
Как технически подготовить в ЕИС план закупки для размещения
Технически заполнить структурированную форму плана закупки можно одним из следующих способов:
1) с помощью функционала ЕИС;
2) с помощью специализированного функционала электронных площадок;
3) с помощью региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок;
4) с помощью корпоративных информационных систем.
Разумеется, варианты 3 и 4 доступны далеко не всем заказчикам, а только тем, кто подключен к соответствующим региональным/муниципальным или корпоративным информационным системам. Большинство заказчиков ограничены вариантами 1 и 2.
Оптимальным с точки зрения скорости размещения в ЕИС информации вариантом представляется вариант 2. Большинство электронных площадок без труда переводят электронный вид плана закупки формата *xlsx в структурированный вид, как того требует ЕИС. Хотя, при его использовании, как и в случае вариантов 3 и 4, заказчик не избавлен от возможных проблем интеграции информации в ЕИС, с которыми столкнулся и автор при подготовке плана закупки на 2020 год.
При недоступности вариантов 2-4 стоит формировать план закупки непосредственно в ЕИС с помощью раздела «планирование закупок-планы закупки». Основным недостатком данного варианта является его высокая трудозатратность, поэтому по умолчанию его лучше использовать при сравнительно небольшом количестве закупок, не превышающем нескольких десятков.
О том, как использовать функционал ЕИС для формирования плана закупки, и других нюансах планирования закупок рассказано в видео на ютуб-канале автора: https://www.youtube.com/watch?v=xk5Wu50jn2A.
P.S. Авторский курс повышения квалификации по Закону № 223-ФЗ: http://уц.прогосзаказ.рф/course/view/5 (промокод на скидку: "Байрашев2020")
Ютуб-канал автора: https://www.youtube.com/c/ВиталийБайрашев
Страница Facebook с практическими кейсами: https://www.facebook.com/vitaly.bayrashev/
Источник: Журнал ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2020 г., № 2
[1] Для заказчиков с выручкой за отчетный год более 5 млрд. рублей данная планка составляет 500 тыс. руб.
[2] При этом ПП РФ 616 не применяется в любом из следующих случаев: 1) если информация о закупке в соответствии с ч. 15 ст. 4 не размещается в ЕИС; 2) если потребность в закупке возникла вследствие произошедшей аварийной ситуации, непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также в целях предотвращения угрозы их возникновения; 3) если закупка осуществляется у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
[3] Оставлено без изменения Постановлением 9 ААС от 30.04.2019 по делу № А40-239109/2018
[4] Такую же позицию высказывало Минэкономразвития России в письме от 19 июля 2016 г. № Д28и-1841
[5] См. также Письмо Минэкономразвития России от 28 апреля 2016 г. N ОГ-Д28-5228
[6] В размере не менее 18% совокупного годового стоимостного объема закупок за минусом предусмотренных ПП РФ 1352 исключений.
[7] См., например, Постановление 9 ААС от 06.08.2019 по делу № А40-60558/19.
[8] Решение ФАС России от 21.01.2016 № 223ФЗ-16/16 (закупка № 31503145100).