Недавно чиновники озвучили идею — создать единый Закупочный кодекс. Технически объединение Законов №№ 44-ФЗ и 223-ФЗ возможно. Более того оно уже стартовало. В этом году вступили в силу поправки в 223-ФЗ, которые сблизили регулирование госзакупок и закупок компаний с госучастием. Однако сама идея вызывает несколько важных вопросов.
Дмитрий Казанцев, руководитель департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, к.ю.н.
Как написать кодекс хорошо?
Закупочный кодекс — это чрезвычайно сложная задача для исполнения. Если её исполнить плохо, то будет гораздо хуже, чем сейчас.
Есть простой, но наглядный пример — эксперимент по переводу унитарных предприятий из сферы действия Закона № 223-ФЗ в сферу действия Закона № 44-ФЗ. Ещё до начала этого эксперимента часть федеральных предприятий была возвращена обратно в Закон № 223-ФЗ. Правительство РФ прямо сказало, что это предприятия, деятельность которых имеет особое значение для граждан. То есть самые важные ФГУПы, которые не могут продолжать эффективную работу, закупаясь по Закону № 44-ФЗ. Потом круг этих исключений постоянно расширялся. Этим летом все унитарные предприятия были возвращены в сферу действия Закона № 223-ФЗ по соображениям сохранения эффективности их работы.
Так вот, будь у нас плохо написанный Закупочный кодекс, возвращаться им было бы некуда. И об эффективности работы пришлось бы забыть.
Что делать с ГК РФ?
Абсолютное большинство закупок в стране эффективно проводятся и без Закона № 44-ФЗ. И дело не в «нарушениях» и «уклонении», а в том, что организаторы этих закупок просто не являются госзаказчиками. При проведении закупок они опираются на Гражданский кодекс: общие нормы, регулирующие закупки в России, уже давно кодифицированы. И не очень понятна в этой ситуации идея принять альтернативный кодекс. По сути, Закупочный кодекс станет просто новым названием для Закона № 44-ФЗ.
Если говорить языком правовой науки, то кодифицируются, как правило, общие нормы регулируемой сферы. В Гражданском кодексе есть общие нормы об оказании банковских услуг, которые конкретизируются в Законе «О банках и банковской деятельности», а технологии и правила устанавливаются ЦБ РФ. Идея сделать «Банковский кодекс» из инструкций ЦБ РФ при всём безусловном уважении к оным кажется странной, т.к. это не общие нормы, а специальные для конкретных случаев.
Чем же отличается сфера закупок от банковской деятельности в этом контексте? Ничем, ведь Закон № 44-ФЗ – это тоже очень объёмный, но именно сборник специальных норм, которые регулируют довольно узкую сферу госзакупок. Это лишь одна из множества сфер проведения закупок.
Как регулировать закупки разных заказчиков?
В стране существует более одного заказчика, поэтому говорить о единообразии правового регулирования закупок странно. Разумеется, государство суть самый крупный заказчик. Но не единственный, ведь помимо государственного бюджета существует ещё и живая экономика.
Поэтому для заказчика-государства — одни правила закупок, для заказчика-госкомпании — другие, для частного заказчика – третьи, а для физического лица – четвёртые. Россия пришла к этому естественным путём на излёте первого десятилетия 21 века.
Странно навязывать всей стране и экономике правила госбюджета, а любой закупке – стандарты государственной. Существуют, конечно, в мире и такие страны, которым приходится правила госзаказа использовать в качестве образца для всей экономики – вот только масштаб этих стран несравненно меньше России, а структура их экономики существенно уступает в своей сложности российской
Сколько глав должен содержать кодекс?
Даже в идеальном Закупочном кодексе, написанном экспертами с учётом экономических реалий, для каждой сферы должны быть свои нормы.
Невозможно установить одни и те же шаблоны для министерства, сырьевого гиганта, крупного университета и булочной – у них разная правовая природа, цели, масштабы и экономическая мотивация. Для каждой такой ситуации нужна отдельная глава, если мы хотим, чтобы Закупочный кодекс не мешал развитию экономики.
А это уже вызывает вопрос: удачно ли само решение о кодификации? Ведь потребуется бесконечное умножение таких глав.
Как отразится введение кодекса на экономике?
Объединение двух законов будет уже в краткосрочной перспективе иметь последствия. Это дополнительные затраты времени и денег на соблюдение процедур, не позволяющих купить действительно нужную для производства продукцию, и перманентный аврал по поиску нужной продукции в обход закона.
Закон, важно отметить, не будет виноват в этой ситуации. Просто он не предназначен для закупок, влияющих на производство.