Владислав Белов — о том, почему предложения главы МИД ФРГ означают попытку перестройки ЕС под германское лидерство и почему сама страна входит в этот процесс далеко не в лучшей форме
Представленный главой германского внешнеполитического ведомства Йоханном Вадефулем так называемый план реформирования Европейского союза на первый взгляд выглядит как очередной шаг по организации дискуссии о совершенствовании европейских институтов. Однако в этот раз, похоже, речь идет о значительно более масштабной попытке — адаптировать ЕС к эпохе затяжных кризисов, геополитической конфронтации и ускоренного расширения.
Уход от "союза компромиссов"
Нынешнее руководство ФРГ все меньше устраивает Евросоюз, в котором отдельные государства способны блокировать решения, санкционные механизмы или военные инициативы. Особенно это касается вопросов, связанных с Россией, Украиной и общеевропейской безопасностью. Именно поэтому центральным элементом предложений главы Ауссенамта (Федеральное министерство иностранных дел) стало фактическое ограничение принципа единогласия — одного из фундаментальных компромиссов, на которых десятилетиями строилась европейская интеграция.
Для официального Берлина проблема сегодня заключается не только в необходимости сохранить управляемость ЕС после возможного расширения за счет Украины и государств Западных Балкан. Не менее важным становится его стремление укрепить способность Евросоюза действовать как единый геополитический субъект в условиях растущей неопределенности в трансатлантических отношениях, усиления глобальной конкуренции и внутренних противоречий европейской части коллективного Запада.
В этом смысле шесть тезисов Вадефуля — не техническая реформа. Это заявка на постепенное изменение самой модели Евросоюза: переход от "союза компромиссов" к более жесткой и централизованной системе принятия решений.
Европа без права вето?
Формально аргументация немца выглядит вполне прагматично: Брюссель должен быстрее реагировать на международные кризисы и не допускать ситуаций, при которых одна страна способна заблокировать решение остальных 26 государств.
В последние годы подобные конфликты внутри ЕС действительно стали регулярными. Наиболее раздражающим фактором для Берлина, Парижа, Брюсселя и ряда других стала позиция Венгрии, которая неоднократно затягивала или блокировала санкционные решения, финансовую помощь Украине и отдельные внешнеполитические инициативы Евросоюза. Именно Будапешт при премьер-министре Викторе Орбане стал своеобразным символом "неуправляемости" нынешней модели ЕС при существующих возможностях отдельных столиц влиять на стратегические решения всего союза. Очевидно, что это стало одним из основных мотивов подготовки нынешних тезисов.
Однако проблема значительно шире венгерского кейса. Для Германии становится все более очевидным, что Евросоюз образца 2020-х годов уже не соответствует тем задачам, которые перед ним ставятся. Брюссель стремится действовать как полноценный геополитический игрок — без каких-либо проблем вводить санкции, координировать военную помощь, выстраивать оборонную политику, конкурировать с США и Китаем в сфере технологий и промышленности. Но институционально ЕС по-прежнему во многом остается конструкцией эпохи компромиссов и длительных согласований.
С точки зрения Берлина, подобная модель начинает восприниматься как стратегическая уязвимость. Особенно в условиях конфликта вокруг Украины, роста нестабильности на Ближнем Востоке и сохраняющейся неопределенности относительно будущей линии Вашингтона. Германия все чаще исходит из того, что Евросоюз должен научиться принимать решения быстрее, даже ценой ограничения возможностей отдельных стран сопротивляться общей линии. Фактически речь идет о постепенном перераспределении власти внутри ЕС в пользу крупных государств и коалиций большинства. Именно поэтому дискуссия о принципе единогласия вызывает столь нервозную реакцию у многих малых и средних членов союза. Для них право вето долгое время оставалось одним из немногих инструментов защиты собственных интересов в системе, где экономический и политический вес Германии и Франции объективно несопоставим с возможностями периферийных стран.
В этом смысле предложения Вадефуля отражают гораздо более глубокий процесс: Евросоюз постепенно отходит от модели "равенства государств" в сторону модели "управляемой эффективности". И Германия под предводительством нынешней черно-красной коалиции (союз консервативного блока ХДС/ХСС и социал-демократов СДПГ) во главе с Фридрихом Мерцем сегодня выступает главным двигателем этой трансформации.
"Европа разных скоростей" как новая политическая реальность
Второй принципиальный элемент предложений Вадефуля касается идеи так называемой Европы разных скоростей. Формально сама концепция не нова. О возможности углубленной интеграции отдельных групп государств в ЕС говорят уже не одно десятилетие. Однако прежде подобные дискуссии носили скорее теоретический характер и воспринимались как один из возможных сценариев будущего развития союза. Теперь же Берлин фактически предлагает превратить эту модель в постоянный механизм функционирования Евросоюза.
Суть подхода проста: если все 27 государств не готовы двигаться вперед одновременно, группа наиболее заинтересованных стран должна получить возможность реализовывать совместные проекты без ожидания остальных участников. Для Германии это прежде всего касается оборонной политики, поддержки Украины, промышленной кооперации, энергетики и высокотехнологичных отраслей.
Фактически речь идет о признании того, что прежняя модель "унифицированной интеграции" начинает исчерпывать себя. После нескольких волн расширения ЕС оказался слишком неоднородным с точки зрения экономических интересов, политических культур и внешнеполитических приоритетов. Украинский конфликт лишь дополнительно обострил эти различия. Пока Польша, страны Балтии и часть Северной Европы выступают за максимально жесткий курс в отношении России, другие государства пытаются сохранять более осторожный подход, ориентируясь на внутренние социально-экономические последствия санкционной политики и собственные хозяйственные интересы.
Для Берлина подобная неоднородность становится все менее приемлемой. Он явно заинтересован в формировании внутри ЕС ядра государств, готовых действовать быстро и согласованно. По сути, речь идет все о том же — о переходе от модели "единой Европы" к системе концентрических кругов интеграции, где ключевые решения будут вырабатываться ограниченным числом наиболее влиятельных участников. Неслучайно параллельно в Германии усиливаются дискуссии о необходимости формирования более тесного военно-политического и промышленного взаимодействия внутри узкой группы стран ЕС. Особенно это касается модернизации военно-промышленного комплекса, совместных закупок вооружений, координации инфраструктурных проектов и технологической политики.
На фоне роста глобальной конкуренции с США и Китаем Берлин все чаще возвращается к экономическим истокам европейской интеграции, но уже в иной логике. Евросоюз рассматривается не только как общий рынок и политическое объединение, но и как инструмент обеспечения конкурентоспособности и технологического суверенитета германского хозяйственного пространства, его геоэкономической и военно-промышленной устойчивости.
При этом "Европа разных скоростей" неизбежно создает и новые линии разделения внутри самого ЕС. Для периферийных государств возникает риск постепенного превращения во "второй круг" интеграции, где влияние на стратегические решения будет ограниченным. Особенно чувствительно эта проблема воспринимается в странах Центральной и Восточной Европы, многие из которых изначально вступали в ЕС как в проект формального равенства государств-членов.
Парадокс заключается в том, что Германия, десятилетиями выступавшая главным бенефициаром общеевропейской модели компромиссов и консенсуса, сегодня сама становится одним из инициаторов ее пересмотра. Но с точки зрения ее исполнительной власти этот пересмотр уже не является вопросом политического выбора. Он все больше воспринимается как условие выживания Евросоюза при нарастающей геоэкономической и военно-политической турбулентности.
Украина как катализатор реформы ЕС
За внешне универсальными формулировками плана Вадефуля достаточно отчетливо просматривается еще одна стратегическая задача — подготовка Евросоюза к новому расширению, прежде всего за счет Украины и государств Западных Балкан. Именно этот фактор во многом объясняет, почему в Берлине все активнее говорят о необходимости институциональной перестройки ЕС уже сейчас, не дожидаясь формального вступления новых членов.
Для Германии проблема выглядит предельно прагматично. Евросоюз с нынешними механизмами принятия решений уже сталкивается с серьезными трудностями даже в составе 27 государств. Расширение до 33–35 членов, о котором прямо говорит Вадефуль, грозит превратить многие процедуры в практически неуправляемые. Особенно если сохранятся принцип единогласия, нынешняя структура Еврокомиссии и сложившийся баланс полномочий между крупными и малыми государствами.
В этом смысле предложение о phased accession — поэтапном или многоуровневом вступлении — представляет собой одну из наиболее показательных частей германского плана. Вадефуль фактически предлагает отказаться от прежней логики, при которой страна либо является полноправным членом ЕС, либо остается вне союза. Вместо этого предполагается постепенная интеграция кандидатов в отдельные сектора европейской политики еще до полноценного членства.
Прежде всего речь идет об Украине. Несмотря на политические заявления о "европейском будущем" Киева, в Германии хорошо понимают масштаб потенциальных экономических, финансовых и институциональных последствий такого шага. Украина — это не только крупнейшее по территории государство Европы после России, но и страна, интеграция которой потребует колоссальных субсидий, перестройки аграрной политики ЕС, перераспределения структурных фондов и изменения баланса голосов внутри союза. Для Берлина это создает двойственную ситуацию. С одной стороны, ФРГ остается одним из главных сторонников европейской интеграции Украины по политическим и геополитическим причинам. С другой — именно немецкие элиты все более отчетливо осознают, что принятие Украины в нынешнем виде может стать для Евросоюза институционально дестабилизирующим фактором.
Отсюда и возникает стремление заранее изменить правила игры. Сокращение числа еврокомиссаров, ослабление принципа единогласия, расширение практики "коалиций желающих", создание многоуровневой модели членства — все это элементы одной логики. Германия пытается адаптировать ЕС к будущему расширению таким образом, чтобы сам процесс не привел к потере управляемости союза.
Аналогичные подходы все активнее обсуждаются и применительно к Западным Балканам, где процесс евроинтеграции давно сопровождается внутренними кризисами, взаимными претензиями и растущим разочарованием местных элит. Для Брюсселя phased accession становится способом одновременно сохранить политическое влияние в регионе и избежать слишком быстрого принятия на себя всех обязательств полноценного членства.
Однако подобная модель неизбежно меняет саму природу Евросоюза. Как я отмечал, ЕС все меньше выглядит как объединение государств с формально равным статусом и все больше — как многоуровневая конструкция с различной глубиной интеграции, различными объемами полномочий и различной степенью доступа к механизмам принятия решений. Фактически Германия предлагает реформировать политическую архитектуру Евросоюза — сделать ей более гибкой и одновременно более иерархичной.