Осенью 1775 года в Москве всё ещё не выветрился запах пепелищ. Пугачёвский бунт — крупнейшее народное восстание XVIII века — был подавлен совсем недавно. Около миллиона человек оказались втянуты в эту войну, охватившую территории от Нижней Волги до Камы. Сам Пугачёв сидел в клетке. Казалось бы, всё позади. Но Екатерина II смотрела на карту — и видела не победу. Она видела проблему. Ту самую, которая и породила бунт. 7 ноября 1775 года она подписала документ под названием «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи»...