После революции и гражданской войны территория бывшей империи не была единым целым. Местные элиты в Украине, Закавказье, Прибалтике и южных губерниях тянулись к самостоятельности. Объявить «всё — Россия» означало бы проиграть политически и юридически: нельзя было одновременно завоевать доверие нерусских народов и создать понятную основу для международных контактов. 1917–1921 годы принесли разложение власти, боевые действия и иностранные интервенции. Голод 1921 года и экономический крах требовали централизованной координации поставок и восстановления...