Российское государство к началу XVIII века представляло собой колоссальную территорию с крайне запутанной системой управления. Приказы, сидевшие в Москве, ведали отдельными отраслями или конкретными регионами, причем их полномочия постоянно пересекались. Казанский дворец, Сибирский приказ, Поместный приказ издавали распоряжения, которые на местах исполняли воеводы. Связь была медленной, контроль из столицы — иллюзорным, а налоги до государственной казны доходили с большими потерями. Во время Северной войны со Швецией армия требовала регулярного снабжения рекрутами, провиантом и деньгами...